Logement - Les OPH "veulent rester maîtres de leur avenir" et cherchent la parade contre les fusions

Publié le 11/01/2018

L'article 126 de la loi de finances pour 2018 et l'article 25 de l'avant-projet de loi Elan invitent à la "restructuration" du secteur HLM, le gouvernement n'ayant jamais caché sa conviction qu'il y a "trop" d'organismes et qu'il fallait regrouper les plus petits. On parle d'un seuil de 15.000 ou 20.000 logements en gestion a minima, le chiffre n'est pas encore fixé. Quant aux modalités, la Fédération des OPH a toujours dit qu'elle n'était pas favorable aux fusions systématiques. Elle présente aujourd'hui une formule de "communauté d'offices", tandis qu'un GIE de quatre OPH a vu le jour au 1er janvier.

Après la mobilisation contre l'article 52 du projet de loi de finances réduisant les aides personnelles au logement (APL) en contrepartie d'une baisse attendue des loyers HLM, la Fédération nationale des offices publics de l'habitat (OPH) se concentre désormais sur le futur projet de loi "pour l'évolution du logement, de l'aménagement et de la transition numérique" (Elan). L'avant-projet de texte consacre en effet un chapitre à la réforme du secteur HLM (voir notre article ci-dessous du 12 décembre 2017). Tout en maintenant le lien avec les territoires, il prévoit notamment de "réorganiser le tissu des organismes de logement social", avec pour objectif "d'atteindre le bon équilibre entre la proximité, qui permet la réactivité de la gestion, et la mutualisation, qui permet l'efficacité des achats, des systèmes d'information, de la maîtrise d'ouvrage et l'usage optimisé des fonds propres".

Fusions versus coopérations

Dans l'esprit du gouvernement - et bien que le projet de loi ne soit pas encore figé -, il s'agit plutôt, à travers la notion de regroupement, de fusionner des organismes pour aboutir à des offices gérant un parc minimum d'environ 15.000 à 20.000 logements. Le seuil n'est pas encore défini et il y aurait des exceptions pour tenir compte de la réalité de certains territoires (du côté des Sem, on parle de 3.000 logements, voir notre article du 9 janvier 2018).
Une approche qui rappelle celle de la réforme d'Action logement qui a fait passer, il y a quelques années, le nombre d'organismes collecteurs de 120 à une vingtaine. Une perspective qui déplaît aux OPH, même si Alain Cacheux, le président de la fédération, s'est toujours déclaré "prêt à faire des propositions au gouvernement pour réorganiser le tissu des offices". Il ne faudrait surtout "pas imposer de fusions entre organismes, mais favoriser les coopérations et les rendre plus intégrées, tout en préservant la gouvernance de chaque entité, car la particularité des OPH réside dans leur ancrage local", indique Laurent Goyard, directeur général de la fédération. 
Une proposition détaillée sur les contours de ce que pourraient être des "communautés d'offices" a été rédigée en vue de sa présentation, le 11 janvier, lors d'un atelier sur "Les enjeux et évolutions du secteur social" organisé dans le cadre de la conférence de consensus sur le logement pilotée par le Sénat pour préparer le projet de loi Elan.

Vous avez dit "communauté d'offices" ?

Ces communautés d'offices - dont la mise en place nécessiterait une modification législative et réglementaire du code de la construction et de l'habitation - pourraient prendre la forme juridique d'une société anonyme de type coopératif. Elles auraient donc une personnalité morale distincte des OPH la composant, chacun des participants conservant, lui aussi, sa personnalité morale et donc son autonomie de gestion. La création d'une communauté serait soumise à la double condition d'une continuité territoriale entre les OPH participants et d'un nombre minimum d'organismes adhérents (trois a priori). L'adhésion à une communauté deviendrait obligatoire pour les OPH d'une taille inférieure à un seuil, qui reste à définir mais pourrait être de l'ordre de 5.000 à 10.000 logements. Au-dessus de cette taille, l'adhésion à une communauté d'offices resterait facultative.
A la différence d'un simple syndicat, la communauté d'offices aurait des compétences obligatoires : mise en commun de ressources, mise à disposition de moyens, développement d'outils de lutte contre la corruption (dans le cadre de la loi Sapin 2), ou encore obligation de se doter d'une marque propre pour permettre à chaque membre de conserver la sienne (ce qui risque de ne pas faciliter la lisibilité par les locataires). La communauté d'offices pourrait aussi se voir dotée de compétences facultatives.
Ces communautés auraient également une existence financière, grâce à un capital apporté par ses membres (apport en capital, avances, prêts, valeurs mobilières...). A la différence des coopératives, les droits de vote ne seraient pas proportionnels au capital détenu. A leur tour, les communautés d'offices pourraient consentir des prêts à leurs membres, développer des partenariats avec des banques en vue d'obtenir des prêts à des conditions préférentielles ou encore organiser un système d'avances entre les OPH adhérents.

Canopée, le modèle à suivre ?

C'est précisément l'approche retenue par le réseau Canopée, entré en service le 1er janvier et qui réunit quatre OPH : Oise Habitat, l'Opac d'Amiens, Reims Habitat et l'Opal (né de la fusion des OPH de l'Aisne et de Laon). Ces quatre organismes gèrent environ 52.000 logements. Avec toutefois une différence de taille : le réseau ne prend pas la forme d'une SA à caractère coopératif, mais d'un GIE (groupement d'intérêt économique). La structure ne remet donc pas en question l'existence des quatre organismes adhérents. Elle devrait notamment regrouper les achats (en commençant par l'informatique), contribuer à un partage des bonnes pratiques et des compétences, ou encore proposer des services mutualisés.
Pour Patrick Baudet, directeur général de Reims Habitat et président de Canopée pour un mandat d'un an, "le gouvernement demande aux organismes HLM de mutualiser leurs moyens et compétences. Notre initiative nous permet dès aujourd'hui de suivre cette injonction sur un format que nous choisissons et non de manière subie". Ce GIE constitue une première dans le secteur HLM, même s'il existe déjà d'autres formes de groupements. La formule devrait sans doute trouver rapidement d'autres occasions de s'appliquer.

Des propositions d'évolutions législatives

Dans un numéro spécial de sa lettre "Avec vous", paru fin décembre et intitulé "Les offices veulent rester maîtres de leur avenir", la Fédération de OPH revient sur "les dates clés" de la mobilisation de ces derniers mois. Si l'essentiel du numéro est consacré à la question des APL, le document aborde aussi le modèle économique des offices. L'article confirme notamment que "des premiers travaux de la fédération a émergé une proposition de communauté d'offices, qui a également fait l'objet d'une étude juridique pour en cerner les contours".
Mais la fédération a également formulé d'autres propositions, comme des évolutions législatives visant à élargir les compétences des organismes, "avec pour objectif de mieux répondre aux attentes et besoins des habitants du parc HLM", ou "d'ouvrir un droit à l'expérimentation sur un territoire donné pour fournir des services à la personne".
De son côté, l'Union sociale pour l'habitat a  elle aussi proposé, "en lien étroit avec les fédérations", des mesures de simplification comme la suppression de l'obligation des concours d'architecture - un motif récurrent de conflit avec les architectes (voir notre article ci-dessous du 13 avril 2017) -, l'assouplissement de la loi MOP avec la création d'une maîtrise d'ouvrage sociale, ou encore l'alignement des règles de composition et de fonctionnement des commissions d'appel d'offres des offices sur celles des autres catégories organismes d'HLM.

La contribution de la Fédération des ESH est le protocole d'accord signé avec l'Etat

A noter que la fédération des ESH a déposé, pour toute contribution à la conférence de consensus, le protocole d'accord qu'elle a signé le 13 décembre 2017 avec l'Etat (voir notre article du 14 décembre). Logique, puisque l'article 25 de l'avant-projet de loi Elan, intitulé "Habilitation pour la restructuration du secteur HLM", vise précisément à "mettre en oeuvre la réforme structurelle figurant dans le I/ du protocole". Pour rappel,il y est dit que "tous les bailleurs sociaux gérant un nombre de logements inférieur à un seuil à déterminer devront soit fusionner avec d'autres pour atteindre ce seuil, soit être adossés à un groupe dont le seuil est, lui aussi, à déterminer". Le protocole prévoit des possibilités d'exceptions pour "conserver un lien avec les territoires et veiller à ne pas avoir de territoires en déshérence, sans opérateur HLM". Dans le même but de restructuration du secteur, l'accord fixe un objectif d'un minimum de 20.000 ventes annuelles de logements sociaux, une simplification du cadre juridique ou encore une "réforme de la politique des loyers" (avec expérimentations sur différents territoires et l'étude d'une possibilité de relèvement du supplément de loyer de solidarité).
Reste maintenant à savoir ce qui pourrait se retrouver dans la version définitive du projet de la Loi Elan, qui devrait être présentée lors d'un prochain conseil des ministres.

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