Logement - Désindexation, contemporanéité : une rentrée agitée pour les APL

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Après la baisse forfaitaire de 5 euros des aides personnelles au logement (APL) l'an dernier, l'instauration de la "réduction de loyer de solidarité" dans le logement social et l'absence de revalorisation dès en 2018, le gouvernement annonce deux nouvelles mesures sur cette prestation perçue par près de six millions de foyers. Elles consistent en une désindexation des APL - jusqu'alors plus ou moins revalorisées en fonction de l'inflation - et en une nouvelle modalité de prise en comptes des ressources, au plus près de la date d'ouverture des droits et de calcul de la prestation.

Désindexation et revalorisation a minima

Dans son interview au JDD du 26 août, Édouard Philippe a présenté les grandes lignes de la loi de finances pour 2019. Le Premier ministre a notamment indiqué que, si les engagements de revalorisation de certains minima sociaux (AAH et "minimum vieillesse") seront respectés, certaines prestations sociales ne feront en revanche l'objet que d'une revalorisation très partielle en 2019 et en 2020. C'est le cas des APL, mais aussi des allocations familiales et des pensions de retraite.
La revalorisation devrait être de 0,3% par an sur la période, donc très en-deçà de l'inflation probable (le taux d'inflation a atteint 2,6% en glissement annuel en juillet, soit le taux le plus élevé depuis six ans). Sur la base d'une dépense annuelle d'APL de l'ordre de 10 milliards d'euros et d'une inflation autour de 2% en 2019 et 2020, l'économie budgétaire réalisée par une revalorisation à 0,3% pourrait être de l'ordre de 170 millions d'euros par an.
Cette économie s'ajouterait aux 800 millions d'euros attendus en 2018 et 2019 du fait de la baisse de l'APL et de la mise en place de la RLS (économie qui devrait passer à 1,5 milliard d'euros en 2020).

Contemporanéité : une réforme inattaquable, mais qui rapporte

La seconde mesure relative aux APL avait déjà été évoquée par Jacques Mézard en juillet dernier (voir notre article ci-dessous du 17 juillet 2018). Elle porte sur la computation des revenus pris en compte pour le calcul du droit aux APL et du montant de la prestation et s'appuie très largement sur la mise en place du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu le 1er janvier 2019. Prévu à l'article L.351-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH), le mode de calcul actuel repose en effet sur les revenus de l'année N-2, compte tenu du décalage dans la connaissance des revenus imposables.
La réforme prévoit de prendre en compte les revenus actualisés pour la détermination du droit à l'APL et le calcul de son montant, autrement dit les revenus du trimestre précédent (le principe d'une computation trimestrielle des revenus pour le droit à l'APL devant a priori être maintenu). Cette contemporanéité des revenus pris en compte devrait d'ailleurs être étendue à d'autres prestations sociales soumises à condition de ressources ou en lien avec le revenu imposable, à l'image du RSA.
Pour Jacques Mézard, il s'agissait là d'"une réforme de justice sociale, qui permettra de mieux prendre en charge, avec plus de réactivité, des personnes voyant leurs revenus chuter". Une réactivité qui vaudra également en cas de hausse rapide des revenus. Le 27 août, son secrétaire d'État, Julien Denormandie ,a affirmé à son tour que cette réforme mettra fin à une situation "aberrante", dans laquelle les aides ne correspondent pas à la situation réelle des personnes.

Quelles économies budgétaires ?

Cette seconde réforme, dont le principe semble inattaquable, devrait engendrer des économies budgétaires significatives. Le fait d'avancer soudainement de deux ans dans la prise en compte des revenus doit en effet se traduire par une hausse mécanique de ces derniers. Celle-ci va, tout aussi mécaniquement, réduire légèrement le nombre d'ouvertures de droit et le montant de la prestation. A la différence de la désindexation, il s'agit toutefois d'une mesure "one shot", qui ne fera effet qu'une seule fois.
Par ailleurs - et comme Localtis l'indiquait déjà en juillet (voir notre article ci-dessous du 17 juillet 2018) -, le chiffre d'un milliard d'euros d'économies attendues de la mise en place de la contemporanéité semble assez largement surestimé. Cette économie de l'ordre d'un milliard d'euros représenterait en effet environ 10% des dépenses actuelles d'APL.

Des mesures très en-deçà des préconisations de CAP 22

Ces mesures successives sur les APL restent toutefois très en-deçà de ce que prévoyait le rapport CAP 22 (Comité d'action publique 2022), non diffusé officiellement. Celui-ci proposait une prise en compte de l'ensemble des revenus (y compris les aides sociales ou les revenus de remplacement) dans le calcul du droit à l'APL et de son montant. Il préconisait aussi de maintenir le bénéfice de l'APL pour les étudiants, mais sans possibilité de se rattacher au foyer fiscal des parents (d'où un effet sur le quotient familial). Ces mesures devaient représenter à elles seules 1,4 milliard d'économies.
Autre élément à prendre en compte : si les APL sont en effet l'une des prestations dont le nombre de bénéficiaires a augmenté le plus rapidement depuis quelques décennies - avec un quasi-doublement depuis 1984 -, le mouvement semblerait aujourd'hui s'inverser. Le dernier rapport de la commission des comptes du logement, publié en juillet, montre ainsi que le total des aides au logement (qui va bien au-delà des seules APL) a enregistré un léger recul de 0,3% en 2017, après avoir progressé de 2,6% en 2016.


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