Projet de loi Elan - En commission, le Sénat réaffirme les prérogatives des collectivités en matière d'urbanisme

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© Stéphane Audras/REA |

Malgré plusieurs avancées pour accélérer la construction, à travers notamment la simplification des autorisations d’urbanisme ou la lutte contre les recours abusifs, le projet de loi Elan manque d'un ingrédient essentiel pour trouver grâce aux yeux du Sénat : "la confiance dans les territoires et les élus locaux". En commission, la Chambre haute s’est employée à restaurer, par de nombreux amendements, les missions essentielles des collectivités, en particulier des communes, grandes oubliées des opérations d’urbanisme.  

Après le marathon de l’Assemblée nationale, le projet de loi Elan a fait son entrée au Sénat. La commission des affaires économiques qui en a débuté l’examen par le volet urbanisme, le 3 juillet, s’est tenue au calendrier serré qui lui était imposé, avant l’examen en séance prévu à partir du 17 juillet. "Bravo pour la simplification des autorisations d'urbanisme, des actes de construire et des contentieux de l'urbanisme. Vous avez réalisé ce que les uns et les autres ont réclamé pendant des années !", s’est enthousiasmée la rapporteure Dominique Estrosi-Sassone (LR-Alpes-Maritimes), avant d’épingler le texte sur le rôle et la place des collectivités territoriales.
"Le dispositif actuel traduit une véritable méfiance à l'égard des maires, que l'on a préféré exclure de l'élaboration des projets, plutôt que de les intégrer dans un dialogue entre collectivités et État qui permettrait de créer un consensus autour de ces opérations si structurantes", s’est-elle expliquée.
Dès les premiers articles la commission a donné le ton, en s’attachant en particulier à replacer les communes au cœur du processus d’élaboration des grandes opérations d'urbanisme (GOU).

Titre Ier – Construire plus, mieux et moins cher
Chapitre Ier - Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible

Renforcer l'intérêt local des GOU (art. 1er et 3)
La signature du projet partenarial d'aménagement (PPA) par les communes devient de droit, lorsque celles-ci en expriment le souhait. Les sociétés d'économie mixte (SEM) entrent en outre dans la liste des entités habilitées à signer un contrat de PPA sur demande des autres signataires. Sous l’impulsion de son rapporteur, la commission supprime également la possibilité pour le préfet de forcer la qualification de GOU en passant outre l'avis défavorable des communes.
Autre gage d’association des acteurs locaux : un avis conforme des communes du périmètre est requis. Suivant cette logique, le texte revient sur le transfert automatique de la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme à l’EPCI à l’initiative de la GOU. "Si une commune s’oppose à ce transfert, elle restera ainsi compétente sur son territoire", indique la rapporteure pour appuyer "ce dispositif en deux temps" destiné à limiter les effets bloquants.
Autre garantie : les communes peuvent, lorsqu'elles le souhaitent, confier la gestion d’équipements publics à l'EPCI pendant la durée de la GOU, mais il ne s’agit là encore en aucun cas d’un transfert forcé. Le texte précise par ailleurs que le périmètre de la GOU, à l’instar de sa durée, est défini par la délibération qualifiante de l'établissement public cosignataire du PPA. L'acte décidant la qualification de la GOU identifie également les besoins en équipements publics et leur spatialisation pour "mieux anticiper la concertation entre les collectivités et assurer leur financement". 

Clarification des OIN (art. 1 et 2)
La dérogation prolongeant la durée d’exercice du droit de préemption en zone d'aménagement différée (ZAD), lorsque celle-ci est située dans le périmètre d’une GOU ou d’une opération d'intérêt national (OIN, est supprimée, pour ne pas déposséder les communes des outils fonciers nécessaires à la conduite de leur politique d’aménagement. Le texte poursuit par ailleurs l’effort de rassemblement des dispositions relatives aux OIN au sein d’une même section du code de l’urbanisme (CU), en mentionnant les articles L. 332-11-3 et L. 331-7.

Paysagiste-concepteur (1er bis)
Autre suppression, celle de l’article 1er bis renforçant l’association des paysagistes-concepteurs à l’élaboration des projets architecturaux, paysagers et environnementaux (Pape) joints aux demandes de permis d’aménager des lotissements. 

Intervention des EPA en dehors de leur périmètre (art. 3)
Afin d'associer les collectivités à la décision de faire intervenir un établissement public d'aménagement (EPA) ou de Grand Paris Aménagement en dehors de son périmètre, cette intervention est soumise à l’avis conforme des EPCI et des communes de la zone.

Participation financière des constructeurs dans les ZAC (art. 5)
Le signataire de la convention de participation au financement des équipements publics avec le constructeur et l’aménageur est la commune ou l’EPCI compétent pour créer la zone d'aménagement concerté (ZAC). Il est par ailleurs proposé de rendre facultative l'approbation par le maire ou le président de l’EPCI des cahiers des charges de cession dans les ZAC. L’autorité compétente pourra choisir de ne pas l’approuver, si elle considère que son contenu est de nature contractuelle, et relève exclusivement de l’aménageur et de l’acquéreur. Ou au contraire de conserver un droit de regard, par le biais de l’approbation.

Stockage des déchets inertes (art. additionnel après l’art. 5)
Un nouvel article autorise la perception d’une contrepartie financière à l’accueil des déchets inertes - que la loi de transition énergétique avait interdite - mais uniquement au bénéfice des personnes publiques et des personnes chargées de missions de service public ou de la gestion d’un service public, et à fins exclusives de réalisation d’un projet d’aménagement autorisé par l’État ou les collectivités via une évaluation environnementale ou d’un permis d’aménager.

Droit de préemption en ZAD (art. 5 bis)
Pas de parallélisme des formes pour le renouvellement du droit de préemption en ZAD : si pour cause d’avis défavorable d’une commune ayant fait échec à la délibération de l’EPCI, la création de la ZAD avait été décidée par le biais d’un arrêté du préfet, le renouvellement du droit de préemption pourra être décidé par délibération de l’EPCI si les communes rendent cette fois un avis favorable.

Communautés d’agglomération (art. additionnel après l’art. 5 septies)
Le texte harmonise le champ des compétences obligatoires des communautés d’agglomération avec celui des autres EPCI à fiscalité propre, en matière d’aménagement, en incluant la "définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt communautaire, au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme".

Chapitre II - Favoriser la libéralisation du foncier

Établissements publics fonciers locaux (art. 8 et art. additionnel après l’art. 14 quater)
Même objectif d’harmonisation s’agissant des établissements publics fonciers locaux (EPFL) - dans la ligne de la loi Alur - en reconnaissant leur compétence, tout comme les EPF d’État, pour réaliser des opérations de proto-aménagement - par exemple de dépollution - visant à faciliter l’aménagement ultérieur des biens qu’ils ont acquis. La clause de compétence obligatoire "programme local de l’habitat" est supprimée afin de faciliter la création et l’adhésion des EPCI et des communes à un EPFL.

Associations foncières urbaines (art. additionnel après l’art. 8)
Le texte actualise le processus de création des associations foncières urbaines (AFU) en prenant en compte le transfert de compétence en matière de PLU intervenu depuis la loi Alur : si la commune a conservé sa compétence PLU, ce sera toujours le conseil municipal qui formulera son accord. Si la compétence PLU a été transférée à l’intercommunalité, l'accord sera donné par l’assemblée délibérante de l’EPCI compétent.

Chapitre IV - Simplifier et améliorer les procédures d’urbanisme

Encadrement dans le temps de la remise en vigueur des POS (art. 12)
La période durant laquelle, en cas d'annulation ou de déclaration d'illégalité d’un PLU, l'ancien plan d'occupation des sols (POS) redevient applicable, est portée à 24 mois (au lieu de 18 mois), "afin d’éviter que les communes concernées ne se voient appliquer le règlement national d'urbanisme qui s'avère particulièrement rigide".

Urbanisation en continuité (art. additionnel après l’art.12)
Pour déroger à la règle de constructibilité en continuité d'une urbanisation existante en zone de montagne, une étude spécifique doit être soumise, avant l'arrêt du projet de document de planification (Scot ou PLU), à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), qui n’était jusqu’à présent soumise à aucun délai pour se prononcer. Conformément au délai donné aux personnes publiques associées (PPA) pour émettre un avis suite à l'arrêt du PLU, le délai de 3 mois est prévu.

Orientations générales du PADD (art additionnel après l’art. 12)
Pour clarifier la procédure d’élaboration des PLU intercommunaux (PLUi), le texte prévoit que seules les communes intéressées par l’élaboration ou la révision générale du PLU se prononcent sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), sans bloquer ou ralentir la procédure.

Lutte contre l’étalement urbain (art. 12 bis)
Jugée superflue, l’inscription de la lutte contre l'étalement urbain au sein des objectifs du développement durable en matière d'urbanisme et la densification urbaine dans les orientations d'aménagement et de programmation des PLU est supprimée.

Loi Littoral (article 12 quinquies, 12 sexies, 12 nonies, art. additionnel après art. 12 sexies)
Sur le volet littoral, la commission a souhaité appuyer l’initiative du président du groupe d'études "Mer et Littoral" Michel Vaspart (LR – Côtes-d’Armor) sur la question des dents creuses et des cultures marines (lire notre article ci-dessous). La distinction avec "l’urbanisation diffuse" fait l’objet d’une définition plus précise, consistant à ajouter une liste non exhaustive de critères : structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, présence d'équipements ou de lieux collectifs etc.
Le texte prévoit en outre pour assurer la traduction de ce volet dans les documents d’urbanisme (Scot et PLU), le recours à des procédures de modification simplifiées, au lieu des procédures de droit commun plus longues et plus coûteuses. Symétriquement, dans l’attente de cette actualisation, la durée du dispositif transitoire est allongée jusqu’au 31 décembre 2021, pour permettre aux préfets de "débloquer" des situations locales.
Il est par ailleurs prévu de recueillir l’avis de la CDNPS pour déroger à la loi Littoral. Le texte permet également aux conchyliculteurs et ostréiculteurs d'avoir des installations proches du rivage. Une autre dérogation autorise en "discontinuité d’urbanisation", les installations de stockage de déchets dans les territoires ultramarins. Quant à l’autorisation d’implantation d’aménagements légers dans les espaces et milieux remarquables du littoral, elle suppose simplement "qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site".  

Rapports d'opposabilité entre documents d’urbanisme (art. 13)
D’autres éclaircissements concernent la refonte des rapports d'opposabilité entre documents d’urbanisme : "les obligations de prise en compte pourront être supprimées dans certains cas au profit d’une obligation de compatibilité, mais cette suppression ne sera pas appliquée de manière uniforme et indiscriminée", précise la rapporteure, estimant qu’"une telle modification en bloc n’est pas souhaitable, et risque d’être source d’insécurité juridique et de contraintes opérationnelles très fortes pour les collectivités". Le champ d'habilitation donnée au gouvernement concernant les liens de compatibilité entre Scot et PLU est lui aussi clarifié. Seuls le PADD du PLU ainsi que les orientations d’aménagement et de programmation qui concernent l’ensemble du territoire couvert par ledit plan doivent être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du Scot. 

Schémas d’aménagement régional (art. 14)
L’habilitation à apporter par voie d’ordonnance des modifications substantielles aux schémas d’aménagement régionaux (SAR) des régions d’outre-mer est en revanche retranchée du texte. "Compte tenu de son importance et des enjeux de développement et d’environnement, cette question mérite un débat parlementaire", justifie la socialiste Catherine Conconne (Martinique), à l’origine de cette suppression.

Règlement local de publicité (art. 14 bis)
Le texte répare un oubli concernant la métropole d’Aix-Marseille-Provence, dans la disposition qui sécurise rétroactivement l’élaboration de règlements locaux de publicité (RLP) intercommunaux.

Limitation des pièces demandées (art. 16)
L'article L. 423-1 du CU est complété pour répondre à la problématique des "pièces complémentaires excessives". Une demande de pièces complémentaires en dehors de celles qui sont régulièrement prévues "ne peut avoir pour effet d’interrompre le délai d’instruction et de faire obstacle au bénéfice d’une autorisation ou d’une déclaration tacite"

Dépôts successifs de permis (art. additionnel après l’art. 16)
L’article du L. 424-5 du CU est lui aussi complété pour prévoir que le dépôt successif de permis (ou de déclarations préalables) sur une même unité foncière "ne nécessite pas l’obligation de demander le retrait des autorisations précédemment délivrées". Il n’a pas non plus pour effet "de rapporter implicitement et nécessairement le ou les permis déjà éventuellement accordés". 

Sursis à statuer (art. additionnel après l’art. 16)
Même entreprise de clarification à l’article L.410-1 du CU, pour prévoir au stade du certificat d’urbanisme les motifs qui justifient au regard de l’état d’avancement des études d’opposer la mesure de sauvegarde prévue à l’article L. 424-1.

JO 2024 (art. 16 bis)
Le délai octroyé au bénéficiaire d'un permis dit "à double état" visant les ouvrages olympiques pour réaliser les travaux de mise en état définitif est porté de deux à cinq ans. Les dérogations pouvant être autorisées concernant l’état provisoire du projet ne pourront pas concerner les règles relatives à la protection et à la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti, du patrimoine archéologique, des quartiers, des monuments et des sites. 

Dématérialisation de l’instruction (art. 17)
Un seuil au-dessus duquel les communes sont soumises à l’obligation de mettre en place la dématérialisation de la réception et de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme est désormais fixé. "Le seuil de 3.500 habitants permet de ne pas soumettre les petites communes aux contraintes et aux coûts afférents à la mise en place d'une procédure dématérialisée", estime la rapporteure. Les communes pourront "mutualiser" cet outil de gestion au sein de l’intercommunalité, afin d'en diminuer les coûts et d'en faciliter la gestion pour les communes concernées. Le texte autorise par ailleurs le recours à un prestataire privé pour assurer les missions liées à l’instruction du permis ou de la déclaration déposée, "dès lors que celles-ci ne sont pas constitutives de l’instruction proprement dites, notamment la rédaction des actes". 

Ouverture des données cadastrales (art. 17 bis)
Jugée peu opportune, notamment au regard des exigences de protection des données personnelles et du secret fiscal, la mise à disposition du public des données de la base sur la mise à jour des informations cadastrales (Majic) est supprimée.

Guichet unique de la publicité foncière (art. 17 ter)
Même sort pour le guichet unique de la publicité foncière, d’autant que selon la rapporteure, "la direction générale des finances publiques, qui a déjà entamé un chantier de regroupement par département des services de publicité foncière, met progressivement en œuvre un guichet unique de la publicité foncière au niveau national". 

Chapitre V - Simplifier l'acte de construire

Observatoire des diagnostics immobiliers (art. 21 bis A)
La création d’un observatoire des diagnostics immobiliers dès la publication de la loi semble "prématurée". Le texte propose de repousser l’entrée en vigueur au "1er janvier 2020". De la même façon, la transmission par l’Ademe des données relatives aux diagnostics de performance énergétique est repoussée d’un an, au "au 31 décembre 2019". Il est par ailleurs proposé de supprimer la sanction envisagée à savoir la nullité des contrôles et diagnostics qui n’auraient pas été transmis. Enfin, le texte supprime la possibilité pour un propriétaire de demander à l’observatoire de mettre à la disposition d’un tiers qu’il aura désigné ses diagnostics. "Confier une telle mission à l’observatoire viderait d’une partie de sa substance le carnet numérique", estime la rapporteure.

Assainissement non collectif (art. 21 bis C et 21 bis F)
Deux articles relatifs à l’assainissement et à l’eau sont retranchés du texte "pour des raisons de salubrité publique et de prévention des risques de pollution, ainsi que de libre organisation des services publics locaux et de bonne information des acheteurs". 

Autoconsommation d’électricité en HLM (art 21 bis) 
Trop d’incertitudes pèsent sur le dispositif de répartition des charges liées à une installation d’autoconsommation collective entre locataires de logements sociaux. L’article est supprimé "dans l’attente des réponses du gouvernement". 

Contrôle de la conformité des constructions (art. 23)
Le texte harmonise les horaires des contrôles administratifs de la conformité de travaux aux règles d'urbanisme avec les horaires applicables notamment en matière de perquisition et de visites domiciliaires.

Chapitre VI – Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme

Illégalité du document d’urbanisme (art. 24)
L’article 24 permet de limiter davantage la répercussion de l’illégalité du document d’urbanisme. Cette disposition n’est toutefois pas applicable aux décisions de refus de permis ou d’opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, "l’annulation ou l’illégalité du document d’urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l’annulation de ladite décision", clarifie la commission.

Lutte contre les recours abusifs (art. 24)
Seules les associations ayant déposé leurs statuts "au moins un an avant" l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire sont recevables à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols. Suivant la même logique, le texte supprime la disposition instaurant une présomption de recours non abusif pour les associations environnementales agréés. 

Conférence de conciliation (art. additionnel après l’art. 24)
S’inspirant de la proposition de loi de Marc Daunis et François Calvet votée par le Sénat en novembre 2016, le texte crée dans chaque département une conférence de conciliation et d’accompagnement des projets locaux, venant remplacer l’actuelle commission départementale de conciliation aux missions plus limitées. Cette conférence pourra notamment être saisie, par les maires ou présidents d’EPCI, en amont des projet locaux nécessitant une décision ou un avis de l’État. Un référent unique placé sous l’autorité du préfet est par ailleurs chargé d’accompagner les collectivités dans l'instruction des projets, en leur apportant conseil et information.

Contrôle de légalité (art. additionnel après l’art. 24)
Les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les SEM concessionnaires d’aménagement "lorsqu’elles sont mandataires" d'une commune ou d’un EPCI, sont explicitement soumises à l’obligation de transmission au contrôle de légalité.  

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