Le Sénat "corrige" la réforme territoriale... et inscrit dans la loi l'Agence pour la cohésion des territoires

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Philippe Bas le 12 juin au Sénat, en présence de Jacqueline Gourault
© Sénat | Philippe Bas le 12 juin au Sénat, en présence de Jacqueline Gourault

Le Sénat a adopté le 13 juin en première lecture la proposition de loi du groupe LR portée par Philippe Bas tendant à apporter des "correctifs" à la réforme territoriale, notamment à la loi Notre de 2015. Le texte entend entre autres contribuer à "revitaliser" la commune, améliorer le fonctionnement des intercommunalités et conforter le département dans l'exercice de sa mission de solidarité territoriale. Par ailleurs, soucieux de voir l'Agence nationale pour la cohésion des territoires être rapidement mise en place, les sénateurs ont saisi l'occasion de ce texte pour instituer cette agence sous la forme d'un établissement public. Une majorité des groupes de la Haute Assemblée ont toutefois boudé le texte, ce qui affaiblit ses chances de poursuivre son parcours.

Les sénateurs ont adopté le 13 juin, par 178 voix pour et 124 contre, la proposition de loi "relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale". A l'origine du texte, le groupe Les Républicains a voté pour en bloc, de même que l'ensemble des sénateurs communistes et indépendants et une petite minorité de sénateurs de l'Union centriste. Les groupes socialiste et La République en marche, ainsi qu'une majorité des centristes, ont voté contre. A noter aussi l'abstention de près d'un tiers des centristes et de tous les sénateurs du Rassemblement démocratique et social européen.
Parmi ses principaux objectifs, la proposition de loi entend apporter des assouplissements aux conditions actuelles de la coopération intercommunale, consolider les compétences départementales en matière de solidarité territoriale, régionaliser les politiques de l'emploi, de l'enseignement supérieur et de la recherche... Ou encore renforcer le statut des élus locaux et instituer l'Agence nationale pour la cohésion des territoires que le président de la République a appelé de ses vœux en juillet 2017.
Les Républicains ont présenté "un texte d'ajustement de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi Notre". Il ne s'agit pas de "bouleverser les équilibres territoriaux", a insisté Philippe Bas, président LR de la commission des lois et auteur du texte, à l'ouverture de la discussion, le 12 juin. "Plusieurs des propositions sont des réponses pragmatiques, concrètes, à des difficultés de mise en application des différentes lois de réforme territoriale, tout particulièrement la fameuse loi Notre", a corroboré Mathieu Darnaud, rapporteur (LR) du texte. Les deux sénateurs ont affirmé s'être inspirés des travaux de la mission de contrôle et de suivi de la mise en œuvre des dernières lois de réforme territoriale, qui a remis ses conclusions au printemps 2017.
Le groupe LaREM a considéré que les "dispositions disparates" du texte allaient bien au-delà des ajustements nécessaires et venaient donc "exposer les élus locaux à un risque de complexité et d'instabilité". "La Haute Assemblée se saisit de cette proposition, alors même que des travaux sont en cours sur les différents points qu'elle aborde", en particulier la création de l'Agence nationale pour la cohésion des territoires, a également critiqué l'orateur du groupe, Arnaud de Belenet (on sait effectivement par ailleurs que Serge Morvan, le commissaire général à l'égalité des territoires et préfigurateur de la future Agence doit rendre en principe remettre ces jours-ci son rapport au chef de l'Etat). Pour ces raisons, les sénateurs de la majorité présidentielle ont demandé que la discussion n'ait pas lieu. Mais leur motion a été rejetée.
La proposition de loi "n'assouplira pas la loi Notre, elle introduira même des difficultés nouvelles", a jugé Bernard Delcros (Union centriste). Pour le socialiste Didier Marie, ce texte "touche-à-tout (…) remet en cause des acquis de la loi Notre" et réintroduit "de la confusion, du désordre". Le texte "ne lèvera pas tous les obstacles rencontrés dans nos territoires", a estimé de son côté la communiste Cécile Cukierman. Mais "il assouplit la loi Notre", a-t-elle aussi affirmé.

Les principales dispositions de ce texte, qui comporte désormais une quarantaine d'articles :

Le titre 1er de la proposition de loi vient instituer l'Agence nationale pour la cohésion des territoires


Celle-ci prendrait la forme d'un établissement public national à caractère industriel et commercial. Selon le texte, sa mission sera de "contribuer au développement économique et social durable des territoires ruraux et périurbains" (communes de moins de 20.000 habitants). Pour cela, elle apportera "un concours humain et financier aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux organismes publics ou privés". Ses interventions tiendront compte de la situation financière, de l'effort fiscal et de la richesse des territoires. Un décret en Conseil d’État déterminera l’organisation et le fonctionnement de l'agence.


Avec le titre II, les sénateurs entendent "démocratiser l'action publique locale" et "en renforcer l'efficacité".

Le chapitre 1 vise à "conforter la commune, cellule de base de la démocratie locale".


Les sénateurs instaurent la possibilité pour les intercommunalités XXL de créer des "pôles territoriaux" dans le but de leur déléguer une partie de leurs compétences. Cette modalité, qui figurait dans une proposition de loi dont la ministre Jacqueline Gourault a été la rapporteure au Sénat en février 2017, vise à faciliter l'exercice de compétences de proximité dans les plus grandes intercommunalités.

Autre assouplissement : un groupe de communes contiguës, membres d'un EPCI à fiscalité propre, est autorisé à s'en retirer pour constituer un nouvel établissement, à condition de ne pas créer d'enclave ou de discontinuité territoriale au sein de leur ancien établissement et de respecter les seuils de population requis.

Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui sont élaborés et arrêtés par le préfet après consultation des élus locaux sont supprimés. L'objectif est de "laisser les élus locaux libres d'élaborer leurs projets de coopération".

Reprenant les dispositions d'une proposition de loi du sénateur LR Bruno Sido, le texte supprime l'obligation de déclaration de candidature aux élections municipales dans les communes de moins de 1.000 habitants. Selon le rapporteur, cette règle entrée en vigueur pour la première fois lors des dernières élections municipales "peut avoir un effet inhibiteur" et "empêcher les candidatures tardives".

Enfin, une conférence des maires est mise en place dans les EPCI à fiscalité propre regroupant plus de 20 communes, à l’exception des métropoles. Il s'agit d'"une instance de concertation" entre l'EPCI et les communes qui en sont membres.
 

Au chapitre 2, le département est conforté dans sa mission de garant de la solidarité territoriale.


Les sénateurs ont renforcé la capacité des départements à investir en faveur des entreprises du secteur marchand, en lien avec leur compétence de solidarité territoriale. Ils ont notamment inclus les départements dans la liste des collectivités auxquelles la région peut déléguer tout ou partie de l'octroi des aides aux entreprises.

Par ailleurs, ils ont autorisé les départements à détenir des participations au capital des sociétés d'économie mixte (Sem) et des sociétés publiques locales (SPL) exerçant des activités d'aménagement. Est aussi élargie la compétence des départements en matière d'aides agricoles, forestières et halieutiques.

Nouveauté : le département institue un schéma de la solidarité territoriale, définissant "un programme d'actions destiné à permettre un développement équilibré du territoire départemental et une répartition des équipements de proximité". Ce schéma serait révisé après une période de six ans.
 

Au chapitre 3, la proposition de loi vise à "poursuivre la décentralisation en faveur de la région"


Il s'agit de renforcer les compétences des régions en matière d'emploi, d'apprentissage et de formation professionnelle. L'Etat pourrait déléguer aux régions un nombre plus important de compétences dans le domaine de l'emploi. Les sénateurs ont aussi musclé le rôle des conseils régionaux dans le pilotage national des politiques d'enseignement supérieur et de recherche et les ont mieux associés à la gouvernance des établissements.
 

Le chapitre 4 est consacré à l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux.


Les sénateurs ont mis fin à "des disparités qui n'ont aucune raison d'être" entre les règles applicables aux élus des communautés de communes et ceux des autres EPCI à fiscalité propre.

Ils ont aussi précisé la définition du délit de prise illégale d'intérêts pour les élus locaux, se conformant ainsi à une position formulée depuis 2010 par la Haute Assemblée. De plus, ils ont exonéré les maires et leurs adjoints des communes de moins de 3.500 habitants de la cotisation obligatoire destinée à financer le nouveau droit individuel à la formation des élus locaux, qui est égale à 1% du montant des indemnités de fonction.

Afin de renforcer les droits de l'opposition, la proposition de loi prévoit qu'au minimum tous les six mois, la séance du conseil municipal sera consacrée durant trente minutes à l'examen de questions orales posées par l'opposition.

A noter encore : l'institution de l'obligation pour les EPCI à fiscalité propre de transmettre le procès-verbal de leur organe délibérant aux conseillers municipaux des communes membres.

Les sénateurs se sont dit prêts à aller plus loin lorsque la délégation sénatoriale aux collectivités et à la décentralisation aura déposé ses propositions pour améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux. Celles-ci sont attendues dans les prochaines semaines.
 

Le chapitre 5 vise à "procéder aux ajustements nécessaires au bon fonctionnement des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale".


L'une des mesures adoptées assouplit les conditions de mise en oeuvre des délégations de compétences entre les différentes collectivités territoriales. Serait désormais autorisée la délégation partielle d'une compétence, comme par exemple la délégation de l'entretien de la voirie. En outre, les sénateurs ont étendu aux EPCI à fiscalité propre la possibilité de déléguer leurs compétences à une collectivité territoriale.

La Haute Assemblée a par ailleurs renforcé la possibilité pour les EPCI à fiscalité propre de participer aux groupements de commandes, laquelle est aujourd'hui restreinte. Ella a aussi étendu aux syndicats de communes et à leurs membres – mais dans certaines limites – la possibilité qu'ont les communautés et leurs communes de se verser réciproquement des fonds de concours.

Reprenant les dispositions d'une proposition de loi sénatoriale, les sénateurs ont autorisé la subdélégation en matière de transport scolaire par les départements auxquels cette compétence aurait été déléguée par les régions.

Les sénateurs ont aussi voulu imposer à l'Etat de notifier aux collectivités territoriales et à leurs groupements le montant de leur attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) avant le 1er avril de chaque année.

Une autre disposition restreint la compétence de la communauté urbaine et de la métropole en matière de voirie. Alors qu'aujourd'hui, ces EPCI à fiscalité propre disposent d'une compétence voirie qui "est obligatoire et totale", ils seraient à l'avenir compétents pour "la voirie principale", c'est-à-dire celle qui est déterminée d’intérêt communautaire ou métropolitain par l’organe délibérant.

En matière d''instruction des demandes d'autorisations et déclarations préalables en matière d'urbanisme, les sénateurs ont entendu "faire bénéficier de la mise à disposition gratuite des services de l'Etat toutes les communes demeurées compétentes de moins de 20.000 habitants qui ne font pas partie d'un EPCI de plus de 20.000 habitants, ainsi que les EPCI compétents de moins de 20.000 habitants".
Par ailleurs, ils ont autorisé les communes de moins de 20.000 habitants à percevoir un droit de timbre pour l'enregistrement des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, ainsi que des déclarations préalables. Le montant de ce droit de timbre serait fixé chaque année par le conseil municipal dans la limite de 150 euros et pourrait varier selon la catégorie de demande ou de déclaration assujettie. Les EPCI disposeraient de la même faculté.

L'une des dispositions finales du texte réduit le seuil minimal de participation des communes de moins de 1.000 habitants maîtres d'ouvrage d'un projet à 5% du montant total des financements apportés par les personnes publiques (contre 20% aujourd'hui).

Le texte a été transmis ce 14 juin à l'Assemblée nationale... où il y a peu relativement peu de chances qu'il soit examiné à brève échéance.


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