Interview - Dominique Bussereau : "On ne peut pas à la fois nous demander toujours plus et couper nos ressources"

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Dominique Bussereau
© ADF | Dominique Bussereau

Financement des allocations individuelles de solidarité, prise en charge des mineurs non accompagnés, possible nouvelle péréquation entre départements, réforme de la fiscalité locale, réforme de l'article 72 de la Constitution, nécessaire toilettage de la loi Notr, future Agence de cohésion des territoires… Répondant aux questions de Localtis, Dominique Bussereau, le président de l'Assemblée des départements de France (ADF), revient sur les grands dossiers et enjeux du moment pour les départements et leurs élus. Les sujets de discussion avec l'Etat ne manquent pas. Dominique Bussereau évoque aussi en quoi la nouvelle composition de l'Assemblée nationale a quelque peu écorné le lien entre Parlement et territoires.


Localtis - Parmi les principaux dossiers d'actualité pour l'ADF figurent toujours les allocations individuelles de solidarité (AIS) et les mineurs non accompagnés (MNA) avec, récemment, des propositions du gouvernement. Où en est-on précisément ?

Dominique Bussereau - Sur les MNA, le Premier ministre nous a fait des propositions, que nous avons acceptées tout en considérant qu'elles sont très insuffisantes par rapport aux sommes que les départements ont dépensées. L'Etat ne prendra à sa charge que l'équivalent de 10% des dépenses très lourdes des départements pour les MNA, problème pourtant régalien. On est loin de la promesse présidentielle qui était "l'Etat va s'occuper de tout, c'est à l'Etat de gérer les MNA"... Cette promesse se heurte certainement aux contraintes financières de l'Etat mais ne doit pas les transférer aux élus locaux. Il y a toutefois une avancée : la prise en compte - comme l'avait proposé le rapport commun de l'administration de l'Etat et de l'ADF - de la période d'évaluation et des frais afférents à cette période ; mais aussi, dans l'esprit du dispositif mis en place par Bernard Cazeneuve, une participation de l'Etat, même si elle est très faible, pour la période durant laquelle les mineurs nous sont confiés dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.
Nous avons en outre demandé au gouvernement que dans les pactes financiers Etat-collectivités, les dépenses pour les MNA soient considérées comme des dépenses exceptionnelles et soient placées en dehors de la fameuse limite de 1,2%. Le principe a été accepté mais l'administration en a fait une interprétation a minima qui provoque actuellement d'âpres négociations avec les cabinets ministériels pour que l'engagement du Premier ministre soit tenu.

Sur les AIS en revanche, il n'y a pas eu d'accord...

Pour les AIS, le gouvernement nous a proposé une nouvelle contribution annuelle et renouvelable de 200 millions d'euros, qui s'ajouteraient aux 50 millions de crédits d'insertion existants par l'intermédiaire du Fapi [fonds d'appui aux politiques d'insertion]. Nous avons fait remarquer que c'était le niveau de l'avant-dernier fonds d'urgence et qu'on restait loin des 9 milliards que nous payons pour le compte de l'Etat. Nous avons en outre fait savoir que nous sommes prêts à mettre en place une péréquation entre départements, dont nous proposerions nous-mêmes les modalités à l'Etat, qui pourrait s'inscrire dans le prochain projet de loi de finances. Cette péréquation aurait pour objectif de faire jouer la solidarité vis-à-vis des départements les plus fragiles - ceux, notamment ruraux et faiblement peuplés, qui ont un problème structurel de financement en raison de recettes peu dynamiques. Si le feu vert du gouvernement est confirmé, nous allons ainsi contribuer, par notre solidarité, aux ressources des départements les plus pauvres. Ce serait à l'Etat de le faire... mais puisqu'il est défaillant !

Comment serait financée cette péréquation ?

L'ADF a fait une série de propositions au gouvernement dans le cadre des négociations, dont le relèvement du plafond des DMTO à 4,9% au lieu de 4,5% actuellement, pour les départements qui le souhaiteraient. Le Premier ministre m'a proposé 4,7%. Si tous les départements passaient à 4,7% au lieu de 4,5%, cela représenterait à peu près 490 millions. En sachant qu'aujourd'hui, quatre départements n'ont pas touché aux DMTO malgré la possibilité ouverte par le gouvernement Ayrault. 490 millions, cela permettrait de financer la péréquation que nous avons proposée. Nous avons demandé qu'une négociation soit rouverte sur tous ces points, ainsi que quelques autres, dont la possibilité de mettre en place une récupération de TVA pour les investissements sociaux - autrement dit d'avoir un mécanisme comparable au FCTVA, mais pour les dépenses d'insertion.

Un FCTVA pour les investissements sociaux, s'agit-il d'une idée nouvelle ?

Oui c'est une idée nouvelle. Nous avons d'ailleurs une autre idée, que nous avons également proposée à Matignon : la possibilité de provisionner. Sachant que les DMTO sont très volatiles, il s'agirait de permettre aux départements de faire des provisions individuelles, en charges, sur une partie des DMTO, pour les futures dépenses sociales. Et de voir ensuite si cela peut s'inscrire dans le cadre d'un fonds de péréquation, un fonds de stabilité au niveau national.

Quel sera le prochain rendez-vous avec le gouvernement ?

Sur ce sujet des AIS, nous ferons le point et voterons au sein de l'ADF le 20 juin, date de notre bureau et de l'assemblée générale statutaire annuelle. Soit l'Etat maintient ses propositions, soit il nous dit par exemple "si vous êtes prêts à faire 350 millions d'euros de péréquation, l'Etat mettra chaque année 350 millions..." Il faut être un peu optimiste et très combatif !

On imagine que le contexte "réforme de la fiscalité" ne facilite pas les discussions ?

Il ne les complique pas à l'excès, puisqu'on n'est pas sur le même calendrier. Pour la réforme de la fiscalité, le Premier ministre nous a indiqué à la mi-mai, dans le cadre de l'instance de dialogue de la Conférence nationale des territoires, qu'il visait un texte pour début 2019. Et que la concertation allait commencer avec toutes les associations d'élus. Mais nous avons bien sûr déjà fait part de notre opposition à certaines orientations proposées par la mission Richard-Bur.

Est-ce qu'on n'en tient pas compte, néanmoins, lors des discussions sur un financement pérenne des AIS ?

Le rapport de la commission Richard-Bur indique bien qu'il faudrait chaque année donner a minima 600 millions aux AIS, soit l'addition des 250 et des 350 millions que j'évoquais à l'instant. Ce qui est révoltant, c'est qu'on demande aux départements d'en mettre plus alors même qu'il s'agit de payer la part de l'Etat...

Ce rapport Richard-Bur a dû vous faire bondir sur plus d'un point...

Oui ! Toutefois, lors de l'instance de dialogue, Alain Richard a expliqué que la mise en œuvre de la mesure contre laquelle nous hurlons, à savoir le transfert aux communes de notre part de foncier bâti, serait d'une extrême complexité - serait une usine à gaz absolument épouvantable ! De quoi, même, l'amener à corriger son hypothèse. Nous exprimons la même opposition, naturellement, sur les DMTO. Les deux ressources sur lesquelles les assemblées départementales peuvent voter un taux, ce sont bien le foncier et les DMTO. L'Etat supprime une ressource aux communes, puis se trouve bien ennuyé pour la compenser... Il n'y a aucune raison pour que, ne sachant pas comment la payer, il la pique aux départements.

Donc pour vous, recevoir une part d'impôt national à la place du foncier bâti et des DMTO, ce ne serait pas acceptable ?

Si on nous disait par exemple que pour régler le problème des AIS, on nous donne une part de CSG, autrement dit une ressource nationale de solidarité fléchée vers les AIS, là pourquoi pas. Mais nous enlever un lien fiscal, que nous manions avec la plus extrême précaution... Les départements ont été nombreux à ne pas augmenter leur foncier bâti certaines années. Mais cela a par exemple permis à un département riche qui s'est retrouvé avec 90% de dotation globale de fonctionnement en moins, d'augmenter son foncier bâti de 50%, certes avec un taux très bas. Sans cet instrument, même ce département dit riche n'aurait pas pu boucler son budget. Donc "pas touche" à ma fiscalité. L'autonomie des collectivités, c'est l'autonomie des ressources. Trop de ressources transférées avec des calculs invraisemblables et incompréhensibles. C'est une question de principe.

Mais alors... vous avez d'autres idées pour compenser la suppression de la taxe d'habitation pour le bloc local ?

Non ! Le président de la République a sorti cette idée de suppression de la taxe d'habitation qu'en réalité personne ne lui réclamait, ni le bloc communal ni même les citoyens... J'aurais envie de dire : "Vous avez créé une difficulté, gérez-la, mais ne la mettez pas sur le dos des autres." Et ce, d'autant plus que cela intervient à un moment où tous les ministres viennent nous demander de participer à de nouveaux programmes. Jean-Michel Blanquer pour développer les internats dans les collèges, Françoise Nyssen pour étendre les horaires d'ouverture des bibliothèques, Agnès Buzyn pour le financement des Ehpad, Mounir Mahjoubi pour aider à la mise en place d'un pass numérique, peut-être bientôt le service national pour lequel on risque de nous demander des locaux... Il n'y a pas une semaine sans qu'un ministre ne nous appelle en nous disant "On a une idée géniale, il faut qu'on le fasse avec vous" ! Ce qui veut dire "préparez-vous à passer la caisse". On aime bien travailler avec l'Etat, au service de nos compatriotes, mais on ne peut pas d'un côté nous demander toujours plus de financements et de l'autre nous couper nos ressources.

Les discussions sur la fiscalité ne risquent-elles pas de susciter des frictions entre niveaux de collectivités ?

Je retiendrais volontiers la formule d'André Laignel qui, demandant le transfert aux communes de la part départementale du foncier bâti, disait : "Si j'étais toujours président de l'Indre, je m'y opposerais mordicus." Cela résume merveilleusement bien le dossier !

L'ADF organisait récemment un colloque qui entendait mettre l'accent sur la capacité d'adaptation des départements. Pourquoi ce focus aujourd'hui ?

Nous voulions, par ce colloque, montrer qu'une révision de l'article 72 de la Constitution est nécessaire pour pouvoir mener des politiques parfois différentes à Dunkerque et à Menton. Nous voulions aussi évoquer les projets de fusions ou mutualisations entre départements - par exemple entre le Bas-Rhin et le Haut-Rhin ou entre les deux Savoies -, ainsi que la question des relations départements-métropoles, avec les exemples de Nantes et de Bordeaux. De quoi témoigner que partout en France, les départements sont proactifs sur les questions de compétences, de délégations de compétences, d'évolution de la carte institutionnelle.

... avec la volonté, parfois, de reprendre certaines compétences ?

Non, avec la volonté de voir ce qui peut être amélioré. La plupart d'entre nous sommes convaincus que la loi Notr n'est pas l'alpha et l'oméga. Elle a laissé des zones d'ombre et a parfois empêché la mise en œuvre de politiques de proximité pourtant utiles. Nous estimons donc qu'au-delà de la révision constitutionnelle portant sur les grands principes d'organisation du territoire, il faut toiletter un certain nombre de textes existants. Il ne s'agit pas de tenter de reprendre des compétences aux EPCI ou aux régions. Il s'agit de voir, quatre ans après, ce qui ne colle pas et de prévoir des micro-améliorations. Nous en avons par exemple obtenu une en janvier sur la Gemapi.

Cette révision de l'article 72 est bien engagée par l'exécutif. Vous craignez qu'elle n'aille pas assez loin ?

Oui elle est prévue mais on n'en connaît pas l'écriture définitive. On devine celle que souhaite l'exécutif. Mais qu'en sera-t-il du texte qui sortira du Parlement, puis des textes d'application ? Or c'est une occasion que l'on ne peut pas rater. Nous sommes donc très présents sur ce dossier. Notamment en rencontrant régulièrement les parlementaires qui travaillent là-dessus.

Avez-vous jusqu'ici eu vent de craintes ou résistances face à cette idée de différenciation territoriale ?

Pour l'instant, non. La question est de savoir si on veut appliquer pleinement la révision constitutionnelle précédente, qui implique une République décentralisée, ou si l'on entame plutôt un processus de recentralisation. Le président de la République a toujours tenu un langage favorable à une République décentralisée. Mais on a parfois le sentiment - nous l'avons récemment exprimé avec les régions et les communes - qu'il y a des appétences de recentralisation. J'ose espérer qu'elles se situent davantage dans la haute fonction publique qu'au sein du pouvoir politique ou de la majorité à l'Assemblée !

Quel est votre point de vue sur les autres volets de la réforme constitutionnelle ? Limitation des mandats dans le temps, réduction du nombre de parlementaires...

Nous ne sommes pas des inconditionnels de la diminution du nombre de parlementaires, parce que même si les parlementaires devaient avoir plus de moyens en termes de collaborateurs, in fine on aura des parlementaires qui représenteront des territoires tellement grands qu'ils auront du mal à entretenir un vrai dialogue avec les citoyens.
Quant à la limitation des mandats dans le temps qui, avec l'échéance des trois mandats, nous mène à 2032... Honnêtement, je pense que pour les Français, c'est un peu gadget. Cette limitation des mandats, ce sont les électeurs qui la font : lorsque certains élus veulent aller au bout du bout, la règle générale c'est qu'ils sont battus.

En matière de cumul toujours, est-ce que la fin du cumul élu local-parlementaire a selon vous modifié les choses dans les relations Etat-collectivités ?

Selon moi, en réalité, le fait le plus marquant est qu'aujourd'hui, la majorité à l'Assemblée nationale est pour une bonne part constituée d'hommes et de femmes qui viennent de la société civile et n'ont jamais été élus locaux. Ils sont très ouverts au dialogue, on passe notre temps à aller en auditions, en "missions flash", ça n'arrête pas... mais il y a chez certains une méconnaissance du fonctionnement des collectivités. Ils découvrent qui s'occupe du TER, du transport scolaire, du très haut débit... on a donc beaucoup d'informations à leur fournir. Au Sénat, c'est encore "l'ancien monde", issu des collectivités locales, donc là, il y a moins de difficultés à se faire comprendre.
Le non-cumul spécialise les parlementaires dans les questions nationales. Il permet certainement de mieux légiférer mais risque de tarir l'alimentation démocratique. Ce qui faisait la force du parlementarisme de la Ve République, c'était des parlementaires représentant les territoires. Mon ancienne première vice-présidente du département de Charente-Maritime, sénatrice, spécialiste du social, avait jusqu'ici la force à la fois du local et du national. Elle va certes garder son expertise au Sénat, mais verra tout cela d'un peu plus loin, sans avoir chaque semaine l'écho direct des travailleurs sociaux sur les MNA, le RSA, l'enfance ou les personnes âgées...

Toujours sur les questions de mandats, que dites-vous aujourd'hui des binômes instaurés pour les conseillers départementaux ? Est-ce que cela a modifié beaucoup de choses ?

Je dois reconnaître que j'ai beaucoup évolué là-dessus. Lorsque cela avait été voté, je trouvais cela baroque ! Mais à l'expérience, ce que j'entends est plutôt positif. D'abord parce que les femmes qui sont ainsi arrivées ont apporté un regard neuf et ont boosté une institution départementale parfois un peu "notabilisée". Dans le fonctionnement quotidien, il y a de tout : il y a les couples parfaits, les couples "répartition du territoire" ("moi je fais le Nord, toi tu fais le Sud"), les couples par dossiers ("toi tu suis le tourisme, moi je suis l'agriculture")... et quelques couples type "procédure de divorce" même s'ils devront durer jusqu'en 2021 ! Globalement, cela a apporté du sang neuf, du rajeunissement, de la compétence.

Vous évoquiez les transferts de compétences induits par la loi Notr. Au-delà de cela, la précédente réforme territoriale a aussi transformé le paysage intercommunal. Avec quel impact pour les départements ?

Je suis un fan de l'intercommunalité. Mais je dirais qu'en réalité, il y a aujourd'hui deux types de communautés de communes ou d'agglomération. Celles qui ont des compétences énormes en termes de fonctionnement, la compétence la plus lourde et la plus coûteuse étant la compétence scolaire. Et puis celles qui ont eu l'intelligence de laisser aux communes la compétence scolaire et se concentrent sur l'investissement et les grands projets. Donc d'un côté, vous avez des communautés qui n'ont pas d'argent, ce qui ne les incite pas à bâtir des projets ; et de l'autre, celles qui ont laissé les communes gérer la vie quotidienne de leurs concitoyens et peuvent dégager des projets. Avec celles-là, nous travaillons souvent sur des projets communs. Celles, en revanche, qui n'ont pas d'argent pour investir nous présentent de facto moins de choses. Et ne songent en aucun cas à venir nous prendre des compétences, ayant déjà du mal à financer les leurs.

En matière d'investissements, quels sont pour les départements les grands points de vigilance du moment ? Les régions suivent par exemple de près la réforme du ferroviaire...

Nous regardons de près les contrats de plan. Dans beaucoup de régions, les départements sont de gros financeurs des contrats de plan, y compris justement dans la modernisation du réseau ferroviaire. Et l'on constate avec déplaisir le taux d'application éminemment médiocre des contrats de plan actuels. Le fait que l'on ne sache même pas officiellement quand commencera la procédure de revoyure de ces contrats.... On nous dit que cela commencerait début 2019, donc avec des contrats qui seront quasiment terminés et avec des taux de mise en œuvre, sur les infrastructures, extrêmement faibles. On est terriblement en retard ! En tant que président de l'ADF comme en tant qu'ancien ministre des Transports, je considère que sur les projets ferroviaires, routiers, autoroutiers... on a quasiment stoppé tous les projets nouveaux.

Quelles sont vos attentes dans la perspective de la future Agence nationale de cohésion des territoires ?

Sur l'agence, nous avons dit à Serge Morvan, chargé de sa préfiguration, que si elle a vocation à gérer les contrats de plan Etat-région, il risque d'y avoir un problème de crédibilité puisqu'actuellement, ces contrats ne sont pas gérés et que personne ne sait vraiment où on en est. Nous considérons cette agence avec prudence. S'il s'agit de reconstituer un état-major de 300 personnes à Paris auquel seuls quelques-uns des maires auront accès, ça ne sert à rien. Nous préférerions que les moyens humains soient mis dans les départements, que les préfets de département disposent de un ou deux équivalents des Sgar. Cela permettrait de suivre les projets, de faire de l'ingénierie avec l'Etat.

S'agissant des routes, est-ce que les capacités d'investissement des départements, y compris en matière d'entretien, ont été mises à mal du fait des difficultés budgétaires ?

Sur l'entretien du réseau, contrairement à ce que certains ont pu prétendre, personne n'a pris de risque absurde. Mais il est vrai que lorsque les départements ont du mal à boucler leur budget – depuis 2015 -, la variable d'ajustement peut être le budget routier. Dans un département comme le mien, qui a de bonnes ressources, je peux en quinze jours faire voter au budget supplémentaire une nouvelle enveloppe pour les routes. Mais tout le monde ne peut pas le faire. Il y a toujours trois variables d'ajustement : l'aide aux communes (pour des projets d'écoles, de salles polyvalentes et autres bâtiments...), le patrimoine du département (c'est-à-dire avant tout les collèges), et puis ça peut être les investissements routiers. Et ça, c'est assez malsain.
Faites une campagne cantonale et vous verrez, les gens vous parlent voirie, routes... et vous parlent très haut débit. De nombreux départements auront, sinon achevé, du moins engagé très fortement leurs équipements en très haut débit en 2020, donc le problème sera moins prégnant qu'il ne l'était lors des dernières élections, mais c'est là où on est attendus. Les gens ne savent pas forcément si l'assistante sociale ou la PMI dépend du département... En revanche, sur le réseau routier, et sur l'équipement en très haut débit, ils voient bien que c'est nous.

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