Enquête IRDSU - Où en est-on dans le pilotage intercommunal de la politique de la ville ?

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Métropole européenne de Lille, en arrière-plan : barres et tours de la ZUP de la commune de Mons-en-Baroeul
© Valérie Liquet | Métropole européenne de Lille, en arrière-plan : barres et tours de la ZUP de la commune de Mons-en-Baroeul

La dernière enquête de l'IRDSU, portant sur "la recomposition de la politique de la ville à l'heure de la montée en responsabilité de l'intercommunalité", présente un état des lieux du rôle grandissant de l'intercommunalité dans le pilotage de la politique de la ville. Mais l’enquête peut aussi se lire comme une étude de faisabilité d’une proposition que devrait faire Jean-Louis Borloo à Emmanuel Macron quand il lui remettra son rapport mi-avril : le renforcement du pilotage intercommunal de la politique de "cohésion urbaine".

"Si la politique de la ville arrive à accompagner des territoires qui ne sont pas classés dans la géographie prioritaire, elle constituera la pierre angulaire d'une culture de solidarité sur le territoire intercommunal. Et elle pourra s'en nourrir." Cette conviction d'un professionnel de la politique de la ville n'est sans doute pas très éloignée de celle de Jean-Louis Borloo. Elle a été recueillie dans le cadre de l'enquête 2017 menée par l'IRDSU (l'inter-réseau des professionnels de la politique de la ville et du développement social urbain), en partenariat avec le CGET (Commissariat général à l'égalité des territoires), sur le thème de "la recomposition de la politique de la ville à l'heure de la montée en responsabilité de l'intercommunalité".

Une enquête menée entre février et juin 2017

Quand l'enquête a été menée, entre février et juin 2017, l'objet était avant tout de prendre la mesure d'un phénomène qui semble inéluctable, porté par la loi Lamy du 21 février 2014 (qui a confié à l'intercommunalité le pilotage des contrats de ville), le lancement du second programme national de renouvellement urbain (PNRU 2), la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017, la réforme territoriale et son lot de fusions d'EPCI, le resserrement des budgets des collectivités...
L'exercice se révèle aujourd'hui riche de renseignements sur la faisabilité de passer à la vitesse supérieure, ainsi que l'envisage Jean-Louis Borloo. Missionné par Emmanuel Macron sur la feuille de route du gouvernement en matière de politique de la ville, l'ancien ministre devrait proposer mi-avril au président de la République de renforcer encore le pilotage de l'intercommunalité (voir notre article du 21 mars 2018).
Et justement, le modèle d'une intercommunalité "pilote" de la politique de la ville serait aussi, pour les auteurs de l'enquête IRDSU, le profil idéal.

L'intercommunalité "pilote" : le modèle idéal mais long à installer

Les auteurs de l'enquête ont repéré quatre "profils types" selon le positionnement actuel de l'intercommunalité et le rôle joué par ses équipes dans l'animation de la politique de la ville. Le profil "pilotage" serait selon eux celui qui produirait la plus forte "plus-value". Voyez plutôt : l'intercommunalité y "joue un rôle d'organisation globale et de mutualisation" ; la gouvernance est "bien intégrée, avec un rôle prépondérant pour les élus intercommunaux" ; le contrat de ville est "un contrat stratégique global avec des déclinaisons territoriales" ; la mutualisation, l'observation et l'évaluation peuvent être facilitées ; l'ingénierie intercommunale est "étoffée" et compétente sur la stratégie globale et sur les projets locaux. 
Tout cela se traduit par "une équipe-projet intercommunale clairement identifiée et reconnue comme le cœur du réacteur ". Et on y trouve "souvent" des postes de chefs de projets "intégrés à l'intercommunalité mais avec une compétence territorialisée sur un quartier ou une ville qui leur confère une légitimité auprès des équipes opérationnelles des communes ou auprès des acteurs locaux".
Dans la réalité, ce modèle idéal serait encore peu fréquent. "Il correspond souvent à une organisation déjà existante", selon les auteurs de l'enquête. Il serait par ailleurs "délicat à mettre en oeuvre, notamment en termes de gouvernance ou de ressources humaines puisqu'il présuppose une bonne cohésion politique et technique", estiment-ils. "Il est donc souvent l'aboutissement de tout un processus de positionnement et de construction du projet intercommunal particulièrement difficile à mener dans une période de mutation rapide et profonde, donc déstabilisatrice."

L'intercommunalité "coordinatrice" : un bon début…

Pour l'heure, c'est le profil "coordination" qui est le plus courant, celui où l'intercommunalité "joue un rôle d'organisation globale et de mutualisation de moyens", avec une ingénierie qui demeure moins importante que celle des communes membres disposant de quartiers prioritaires.
"Dans cette configuration, on reste toujours dans un rapport de négociation ou de partenariat avec les communes", souligne l'enquête. "C'est la forme d'interaction qui permet sur un territoire de commencer progressivement à bénéficier de la plus-value de l'animation à l'échelle intercommunale sans bouleverser radicalement ou trop rapidement les organisations ou les prés carrés existants."
Le profil "administration" serait quant à lui en voie de disparition. Il correspond au cas où l'intercommunalité joue "un simple rôle de transfert d'information remontante et descendante, notamment avec les services de l'Etat" ; centralise les éléments de pilotage administratif et financier ; consacre peu d'ingénierie à la politique de la ville ; vote des budgets restreints. "Ce modèle peut correspondre à des intercommunalités très récentes liées au mouvement d'intégration des villes isolées en Ile-de-France, avec une intercommunalité qui est encore largement en construction", soulignent les auteurs de l'enquête.
L'enquête a également identifié un profil "intégration", où les postes sont tous intercommunaux (les agents communaux ont tous été transférés). Ce modèle n'apparaissant pas vraiment dans le panel étudié, les auteurs de l'enquête sont prudents. Intuitivement, ils doutent toutefois de la capacité d'un tel modèle à élaborer "un véritable projet de solidarité intercommunale".

La légitimité à coordonner, mais le pilotage à partager

"Si la légitimité de l'intercommunalité à animer et à coordonner le pilotage de la politique de la ville est inscrite dans la loi et reconnue par les acteurs, elle est de fait largement en construction dans la plupart des territoires", note l'enquête. Cela est dû au fait que, même dans le modèle idéal d'une intercommunalité "pilote" de la politique de la ville, "le pilotage est toujours partagé". Car "derrière la 'compétence' légale se cache un dispositif complexe, parfois mouvant ou instable, de répartition des rôles entre les différentes institutions et acteurs du territoire".
Concrètement, sur le terrain, "la répartition des rôles ne peut jamais se réduire à une distinction entre la dimension stratégique, qui serait naturellement attribuée à l'intercommunalité, et la dimension opérationnelle, qui serait du ressort des communes". Car, expliquent les auteurs de l'enquête, "l'intégration intercommunale est à géométrie variable suivant les thèmes d'action, avec parfois une gestion opérationnelle intercommunale sur des sujets comme le développement économique ou la rénovation urbaine. Et en parallèle les communes, et surtout les maires, jouent un rôle très souvent prépondérant dans la gouvernance locale".
Dès lors, la légitimité de l'intercommunalité à être "autorité organisatrice" serait "l'aboutissement d'un processus long qui s'appuie sur une volonté affirmée, une cohésion politique et une démarche construite de mutualisation". 
Cela ne peut pas tout à fait satisfaire Jean-Louis Borloo pour qui la situation dans certains quartiers est telle qu'il y a urgence à changer de paradigme.


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