Aménagement du territoire - Les 50 mesures de l'avant-projet de loi Logement-ELAN


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Eco-quartier Clause Bois Badeau à Brétigny-sur-Orge
© Augusto Da Silva-Caisse des Dépôts | Eco-quartier Clause Bois Badeau à Brétigny-sur-Orge

La conférence de consensus proposée par Gérard Larcher a débuté ce mardi 12 décembre au Sénat, en fin d'après-midi, sur la base d'un avant-projet de loi "Logement" soumis à concertation par le gouvernement. La cinquantaine de mesures était déjà en grande partie dans la "Stratégie Logement" présentée le 20 septembre au ministère de la Cohésion des territoires. Elles dépassent la thématique logement pour aborder les questions plus larges d'aménagement du territoire, avec notamment la création du "contrat intégrateur unique" qui serait passé entre l'Etat, des collectivités et des acteurs privés. Le futur texte pourrait d'ailleurs s'intituler projet de loi pour l'Evolution du logement, de l'aménagement et de la transition numérique ("ELAN").

Les membres de la conférence de consensus ont désormais entre les mains l'avant-projet de loi rédigé par le gouvernement, et sur lequel ils vont travailler jusqu'à fin janvier. Le texte se compose d'une cinquantaine de mesures que Localtis a choisi de lister en exhaustivité. Ces mesures sont pour l'heure plus ou moins précises, de manière à laisser la place à "l'enrichissement" attendu.
La plupart d'entre elles touchent au logement (on retrouve la réforme du secteur du logement social, la création du "bail mobilité"...) et à l'urbanisme (création du Projet partenarial d’aménagement/PPA et de la Grande opération d'urbanisme/GOU...), mais aussi à l'aménagement du territoire avec l'annonce de la création d'un Contrat intégrateur unique (CIU).
On en sera sans doute plus sur ce type de contrat jeudi 14 décembre dans le cadre de la Conférence nationale des territoires qui se tiendra à Cahors, puis le lendemain par Jacques Mézard dans le cadre de la présentation à Rodez de son plan de revitalisation de centres des Villes moyennes. Pour l'heure, le ministère de la Cohésion des territoires indique que le CIU s'adressera aux territoires "en décrochage" : villes moyennes, mais aussi quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), ou encore "certains territoires ruraux". Il s'agit d'un contrat passé entre l'Etat (et ses opérateurs : Anah, Anru, Epareca...), les collectivités "et les acteurs privés". On ne parlerait pas de PPP (partenariats public privé) mais de "Partenariats public collectivités privé", résume le ministère.
Ouverte ce jour par une séance plénière, la conférence de consensus se poursuivra dans des groupes de travail thématiques. Les membres (sénateurs, députés, acteurs du logement, représentants de la société civile...) se répartiront dans six réunions thématiques : le rôle et la place des collectivités territoriales dans la politique du logement (20 décembre 2017), l’accélération de la construction de logements (10 janvier 2018), la réforme du secteur du logement social (11 janvier), les relations bailleurs-locataires notamment dans le secteur privé (18 janvier), la revitalisation des centres de villes moyennes et plus largement les enjeux attachés à la cohésion des territoires (25 janvier).
La conférence de consensus devrait conclure fin janvier 2018 et le projet de loi serait déposé au Parlement en mars 2018. Son intitulé pourrait alors changer, pour mieux traduire la dimension d'"aménagement du territoire". Le ministère de la Cohésion des territoires évoque un projet de loi "pour l'Evolution du logement, de l'aménagement et de la transition numérique", avec un bel acronyme à la clé : "ELAN". Un point sur lequel la conférence de consensus pourrait aussi, sans doute, se positionner.

 

Titre Ier – "Construire plus, mieux et moins cher"

Le texte propose la création de deux nouveaux mécanismes : les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) et les grandes opérations d'urbanisme (GOU).

Chapitre 1er – Favoriser la libération du foncier

Cession à l'amiable de terrains de l'Etat dans les grandes opérations d'urbanisme. L'Etat pourrait céder à l’amiable (sans mise en concurrence) un "ensemble de parcelles nécessaires à la réalisation d’une grande opération d’urbanisme" (GOU, voir chap.2), à un EPCI signataire d’un projet partenarial d’aménagement (PPA, voir chap. 2) ou à l’aménageur désigné par le contrat du projet partenarial d’aménagement.

Mobilisation de foncier public pour la production de logements.
Lorsqu'il y a mobilisation de foncier public avec décote (prix inférieur à la valeur de marché), le seuil de la surface de plancher minimale consacrée au logement passerait de 75% à 50% de la surface de plancher totale du projet.

Mobilisation de foncier public pour l’accession sociale. Lorsque le foncier public est cédé pour réaliser des opérations d’accession sociale à la propriété dans le cadre d’un bail réel solidaire (BRS), une décote pourrait être accordée dans la limite de 50%.

Transparence des données foncières. Le texte prévoit de "rendre librement consultables les données sur les transactions immobilières pour renforcer la transparence et lutter contre la spéculation".


Chapitre 2 – "Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible"

Création du projet partenarial d’aménagement (PPA) entre l'Etat et une intercommunalité. L’Etat et une intercommunalité pourraient acter leurs engagements réciproques en faveur de la réalisation d’opérations d’aménagement "complexes" ou "d’une certaine ampleur",
dans un contrat dit "projet partenarial d’aménagement". La région, le département et la commune, ainsi que les établissements publics de l’Etat ou des collectivités pourraient contresigner ce contrat.

Un PPA pour quoi faire ? Le PPA viserait à : définir un projet de territoire comprenant des objectifs de production de logements ; créer ou mobiliser les opérateurs pour la conduite de grandes opérations d’aménagement ; mobiliser des financements de l’Etat, des collectivités et des partenaires privés ; le cas échéant, déroger aux réglementations de droit commun afin d’ "accélérer et simplifier la mise en œuvre des opérations".

Création de la grande opération d’urbanisme (GOU). Le texte proposera un cadre juridique spécifique pour la GOU. Elle serait créée par délibération de l'EPCI, sauf avis défavorable d’une commune, auquel cas il serait procédé par arrêté du préfet de département.

Une GOU pour quoi faire ? La compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme serait dévolue au président de l'EPCI. La création et la réalisation des opérations d’aménagement seraient nécessairement d’intérêt métropolitain ou communautaire. Un "permis d'innover" dérogeant aux réglementations de droit commun faciliterait l’émergence de projets. Une commune pourrait confier la maîtrise d’ouvrage des équipements publics à l’EPCI.

Simplifier les procédures. Le texte veut simplifier les procédures d’enquête publique, notamment dans le cadre des GOU et des ZAC pour faciliter la conduite de plusieurs enquêtes liées à un même projet (commission unique) et réduire ainsi les délais des opérations d'aménagement. Il veut également simplifier les procédures des opérations d’aménagement et des ZAC "pour faciliter l'adaptation des procédures aux évolutions des projets".


Chapitre 3 – "Favoriser la transformation de bureaux en logements"

10% de plus de volume constructible. Le maire ou président de l’EPCI, compétent pour l’instruction des permis, pourrait accorder une majoration de 10% du volume constructible (gabarit, hauteur et emprise au sol) pour la transformation de bureaux en logements, dans le but d' "améliorer l’équilibre économique de l’opération".

Règles de sécurité. Le texte rapprocherait le cadre réglementaire des règles de sécurité incendie pour les immeubles de moyenne hauteur qui aujourd'hui ne sont pas les mêmes pour les immeubles de bureaux et les immeubles de logements.

SRU. Le maire ou président de l’EPCI, compétent pour l’instruction des permis, pourrait, pour une opération de transformation de bureaux en logements, accorder une dérogation aux obligations de production de logements sociaux fixées par le document d’urbanisme. Les objectifs SRU resteraient pour leur part maintenus à l’échelle de la commune concernée.

Logements temporaires dans des bureaux vacants. Le texte veut pérenniser le dispositif qui permet d’établir des logements temporaires dans des bureaux vacants.

Réquisition de bureaux vacants. L’Etat pourrait réquisitionner des bureaux vacants à des fins d’hébergement, pour une durée de deux ans au plus.


Chapitre 4 – Simplifier les procédures d’urbanisme

Hiérarchie des normes. Le texte entend simplifier la hiérarchie des normes entre documents d'urbanisme, en "privilégiant le seul lien juridique de compatibilité qui consiste à ne pas remettre en cause les objectifs des documents dits supérieurs".

Avis des ABF et recours. Les avis des Architectes des bâtiments de France seraient "strictement consultatifs" pour les opérations de lutte contre l’habitat indigne et pour les pylônes de téléphonie mobile, afin de "raccourcir les délais". Par ailleurs, le texte veut faciliter les recours de la collectivité auprès du préfet de région contre les avis des ABF en instituant un "silence vaut accord", là encore pour "réduire les délais".

PC. Le texte veut sécuriser les demandeurs de permis de construire en les "assurant que seules les pièces prévues par les différentes dispositions législatives leur seront demandées".

Digitalisation. Les demandes de permis de construire seraient dématérialisées à horizon 2022, via la création d'une téléprocédure pour les communes dont la population serait supérieure à un seuil fixé par décret. 

Chapitre 5 – "Simplifier l’acte de construire"

Permis de faire. Le texte entend "stimuler l’innovation dans la construction" en formulant les règles sous forme d’objectifs de résultats plutôt que de moyens (disposition prévue par le projet de loi pour un Etat au service d'une société de confiance).

Normes handicap. Les normes d’accessibilité des logements neufs seraient adaptées. Il s'agirait de passer du "tout accessibles" (ainsi que l'impose aujourd'hui la loi Handicap de 2005) au 100% "évolutif". Un quota de 10% de logements accessibles est maintenu (Voir aussi notre article sur le comité interministériel du handicap).

Préfab'. Le texte entend faciliter les systèmes de construction dits "préfabriqués" en adaptant les règles d’allotissement de la commande publique et les échéanciers de paiement (la préfabrication nécessitant d’engager des montants plus tôt dans la programmation du chantier).

Conception-réalisation HLM. La possibilité de recourir à la conception-réalisation pour les organismes de logement social serait prolonger pour 3 ans.

Vefa. Le texte veut "moderniser" la Vente en l’état futur d’achèvement (Vefa), notamment en permettant à l’acquéreur et au vendeur de se mettre d’accord sur des travaux dont l’acquéreur pourrait se réserver l’exécution.


Chapitre 6 – "Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme"

Recours abusifs. Pour "sécuriser les opérations de construction", le texte prévoit plusieurs mesures visant à lutter contre les recours abusifs : accélérer les délais de jugement, sécuriser les autorisations de construire en cas d’annulation d’un document d’urbanisme, sanctionner les requérants abusifs, "cristalliser les moyens".

 

Chapitre 7 – "Reformer le secteur HLM"

Le gouvernement veut engager une réforme du secteur HLM visant à "maintenir une capacité de production et de rénovation à la hauteur des besoins" et "qui permettra à la politique du logement de rester durablement un moteur de l’économie et un vecteur d’innovation au service de la mixité sociale et de l’emploi sur nos territoires".

Regroupement des organismes HLM. Le texte entend "réorganiser le tissu des organismes de logement social" avec pour objectif "d’atteindre le bon équilibre entre la proximité, qui permet la réactivité de la gestion et, la mutualisation, qui permet l’efficacité des achats, des systèmes d’information, de la maîtrise d’ouvrage et l’usage optimisé des fonds propres". "Le lien avec les territoires devra être maintenu", est-il précisé dans l'avant-projet de loi. Pour le ministère de la Cohésion des territoires, qui cite en exemple "certains élus locaux qui doivent faire face à une vingtaines d'organismes sur leur territoire", c'est une question d' "efficacité".

Vente du parc social. Le texte entend "donner davantage de liberté à la politique patrimoniale des bailleurs sociaux". Deux objectifs à cela : "rendre plus dynamique l’accession sociale à la propriété par la vente de logements sociaux" et "destiner le produit de cette vente à la construction de nouveaux logements sociaux".

Simplifications normatives. Le texte proposera des mesures de simplification normative "afin d’accélérer la production de logements et d’en diminuer le coût". L'avant-projet de loi n'en dit pas plus à ce stade.

Réforme de la politique des loyers. Le texte entend "étudier une réforme de la fixation des loyers pour que ces derniers soient davantage liés aux capacités financières des ménages et non aux financements d’origine, tout en créant des mécanismes pour favoriser la mixité sociale".

 

Titre II – "Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale


Chapitre 1er – "Favoriser la mobilité dans le parc social et privé"

Bail mobilité dans le parc privé. Le texte prévoit la création du "bail mobilité", dont les principales caractéristiques sont : bail meublé, d'une durée de 1 à 10 mois, sans dépôt de garantie mais avec caution, bail non renouvelable "pour éviter toute précarisation par des baux successifs", la durée du bail est convenue "à l’origine", possibilité de congé pour le locataire, les locataires en mobilité professionnelle seront éligibles au dispositif de garantie locative VISALE (impayés et remise en l’état des locaux), clause de non solidarité en cas de colocation (Voir aussi notre article du 14 novembre 2017).

Mobilité dans le parc social. Les missions de la Commission d’attribution de logements (CAL) de chaque bailleur social évolueraient afin d'instituer un examen périodique de ses locataires, tous les 6 ans, pour proposer "un logement adapté aux souhaits de l’occupant et ses capacités" dans les cas suivants : sous-occupation, sur-occupation, besoin d’un logement adapté au handicap ou évolution du besoin qui avait conduit à l’attribution d’un logement adapté, dépassement des plafonds de ressources applicables au logement occupé, "sans que ce dépassement n’entraîne la perte du droit au maintien dans les lieux".

Cotation. Le texte prévoit une cotation des demandes de logements sociaux "pour renforcer la transparence dans les attributions". Il y aurait obligation de mettre en place un système de cotation pour tous les EPCI tenus de se doter d’un Plan local de l’habitat (soit ceux de 30.000 habitants ayant une commune de plus de 10.000 habitants) ou ayant la compétence habitat et au moins un QPV (quartier politique de la ville). Seraient également concernés : Paris, l'Etablissement public territorial de la métropole du Grand Paris et la métropole de Lyon.

Attribution. Le texte veut "alléger" la procédure de désignation des demandeurs de logement social en QPV, instituée par la loi Egalité Citoyenneté, en renforçant le rôle de la "Commission de coordination" des EPCI/EPT chargée de suivre les orientations fixées localement en matière d’attribution de logements sociaux.


Chapitre 2 – "Favoriser la mixité sociale"

Mixité intergénérationnelle. Les locataires qui sous-louent une partie de leur logement à une personne de moins de 30 ans pourraient percevoir une aide personnelle au logement. Et inversement pour les personnes de moins de 30 ans qui sous-louent une partie de logement.

Contingents. Le texte entend "introduire une gestion en flux annuel des différents contingents du logement social (Etat, collectivité, Action Logement,….) pour une plus grande fluidité des attributions".

Prévention des expulsions. La procédure d’expulsion locative et la procédure de surendettement seraient "coordonnées" pour permettre de maintenir dans leur logement les locataires de bonne foi.

Insertion. Le texte entend "renforcer les moyens de pilotage et d’organisation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion", sans plus de détails à ce stade.

Transformation d'hôtels en RHVS. La transformation d’hôtels en Résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) favorisée en simplifiant l’autorisation nécessaire aux travaux réalisés dans un établissement recevant du public (ERP) "si les travaux ont pour objet de lui faire perdre cette qualité pour la totalité de l’immeuble".


Chapitre 3 – "Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires"

Observatoire des loyers. Le texte entend "favoriser le développement" des observatoires des loyers de la manière suivante : "en supprimant le lien de subordination de l’encadrement des loyers à l’agrément de l’observatoire local des loyers" et en permettant aux agences d’urbanisme d’être agréées observatoires des loyers. Le ministère se dit favorable à "la généralisation" des observatoires des loyers et au dispositif d'encadrement des loyers "s'il est demandé" par une collectivité.

Non-respect de l'encadrement. Une sanction serait créée pour non-respect de l’encadrement des loyers via une amende administrative prononcée par le préfet, une fois le jugement notifié.

Airbnb. Le texte entend "renforcer les contrôles et les sanctions en matière de locations de courte durée à des fins touristiques", sans en préciser plus à se stade. 

Titre III – "Améliorer le cadre de vie"

 

Chapitre 1 – "Revitalisation des centres-ville"

Contrat intégrateur unique. Le texte entend créer un contrat intégrateur unique entre l’Etat, ses opérateurs et les collectivités, qui réponde aux différents enjeux de développement locaux (mobilité, services, habitat, développement économique, etc.). Il s'agit de créer un dispositif "contractuel, ensemblier et généraliste" permettant à tous les financeurs potentiels d’y adhérer. Des mesures complémentaires seront annoncées le 14 décembre lors de la Conférence nationale des territoires à Cahors et le 15 lors de la présentation du Plan "Mézard" à Rodez.

 

Chapitre 2 – "Rénovation énergétique"

Passoires thermiques dans le tertiaire. Le texte entend "rendre opérationnelles les obligations d’économie d’énergie sur le secteur tertiaire", sans plus de précision à ce stade.

 

Chapitre 3 – Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil

Regrouper les compétences "habitat indigne" au niveau intercommunal. Le texte entend "conforter et simplifier" la mise en place d’une autorité unique exerçant l’ensemble des polices spéciales de lutte contre l’habitat indigne au niveau des EPCI.

Traitement de l'urgence immédiate. Il est prévu de "simplifier les nombreuses procédures" de lutte contre l’habitat indigne et de permettre un traitement de l’urgence en donnant au maire la possibilité de recouvrer sur le propriétaire les frais engagés pour le traitement de la situation.

Renforcement des sanctions. Il serait institué une "présomption de revenus issus de la mise à disposition de logements indignes", à l’image de ce qui est pratiqué en matière de trafic de drogue ou de contrefaçon.


Chapitre 4 – "Améliorer la gouvernance des copropriétés"

Règles de gouvernance. Le texte entend revoir les règles de gouvernance des copropriétés (qui datent de la loi du 10 juillet 1965) qui induisent "certaines rigidités" et "peuvent retarder la nécessaire rénovation énergétique des bâtiments".


Chapitre 5 – Digitalisation du secteur du logement

Bail numérique. Il serait créé un système d’agrément pour les outils numériques des professionnels de l’immobilier et un dispositif de "bail numérique" qui permette la remontée d’informations sur les baux locatifs et leurs contenus.

Chapitre 6 – "Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité"

Simplification des procédures. Le texte prévoit de simplifier les procédures administratives pour accélérer le déploiement du très haut débit (THD). Objectif : "en 2020, bon débit pour tous" et "couverture mobile généralisée du territoire en 2022".

Autres simplifications. Le texte prévoit de simplifier les modalités d'information du maire, les modalités d'occupation du domaine public, les modalités de mise en œuvre des servitudes "afin notamment de permettre aux opérateurs de déployer plus facilement et plus rapidement des câbles".

 

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