Programmation budgétaire - Contrats avec l'Etat sur les dépenses locales : la méthode se précise


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Examen du projet de loi de programmation des finances publiques le 18 octobre 2017
© Assemblée nationale | Examen du projet de loi de programmation des finances publiques le 18 octobre 2017

L'Assemblée nationale a examiné les 17 et 18 octobre le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022. Les députés ont précisé que les contrats entre les grandes collectivités territoriales et l'Etat, portant sur la limitation des dépenses de fonctionnement, tiendront compte des spécificités locales. Ils ont encore prévu expressément que les collectivités plus petites pourront elles aussi s'engager sur un objectif de limitation de leurs dépenses dans le cadre d'un contrat avec l'Etat. La hausse de 1,2% par an, inflation comprise, des dépenses de fonctionnement s'appliquera à l'ensemble des collectivités territoriales (signataires et non signataires des contrats).
 

Les députés ont adopté ce 18 octobre l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques qui fixe pour les collectivités territoriales un objectif d'évolution des dépenses de fonctionnement de 1,2% par an, inflation comprise, jusqu'en 2022. La discussion a été l'occasion pour le ministre de l'Action et des Comptes publics de préciser que cet objectif "doit s'imposer à la totalité" des collectivités, pas seulement aux collectivités qui passeront un contrat avec l'Etat sur l'évolution de leurs dépenses. Avec cette mesure, "le sentiment de malaise est manifeste parmi les élus et les collectivités", a souligné le socialiste Olivier Dussopt, qui préside l'Association des petites villes de France. "L’air de rien, sans l’écrire, on prévoit une baisse de la masse salariale et donc une réduction du nombre de fonctionnaires dans la fonction publique territoriale", a jugé Julien Aubert (Les Républicains). "Des services publics locaux vont disparaître [...] dans les endroits où l’on en a le plus besoin", a critiqué pour sa part Sébastien Jumel (Gauche démocrate et républicaine).
Les députés ont choisi d'assouplir les modalités d'application de l'article 10. Ils ont adopté un amendement du rapporteur général (La République en Marche) prévoyant que les objectifs d'évolution des dépenses de fonctionnement et du besoin de financement "sont déclinés par catégorie de collectivités territoriales et par catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre". En clair, le taux d'1,2% est une moyenne et il sera tenu compte des spécificités de chaque niveau de collectivité. Mais, avant même que cette disposition ne figure dans le projet de loi, le gouvernement avait semble-t-il déjà l'intention d'adapter le nouvel outil à la réalité. Dans le rapport sur les transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales annexé au texte (jaune budgétaire), il est prévu en effet une hausse des dépenses de fonctionnement de 1,1% pour les communes (identique à celle des dépenses de fonctionnement intercommunales), de 1,2% pour les régions et de 1,4% pour les départements.

Les négociations avec les préfets seront "sportives"

L'amendement de Joël Giraud prévoit encore que les contrats entre l'Etat et les plus grandes collectivités territoriales visant à limiter les dépenses de fonctionnement locales - qui seront au nombre de 319 si toutes les collectivités les signent - sont "établis en tenant compte [...] des caractéristiques économiques, financières et sociales des territoires reconnues par la loi". Les préfets proposeront à chacune des collectivités concernées un contrat qui "prendra en compte les spécificités locales", a confirmé lors de la discussion le ministre de l'Action et des Comptes publics. Il s'agira notamment de tenir compte de l'évolution démographique de la collectivité. En revanche, "le taux de chômage n'a pas grand chose à voir dans l'affaire", a jugé Gérald Darmanin.
L'opposition s'est montrée dubitative sur la méthode contractuelle. Julien Aubert a promis un "débat sportif" entre les préfets et les élus locaux. "Vous demandez aux collectivités de se passer elles-mêmes les menottes", a critiqué Fabien Roussel (Gauche démocrate et républicaine). "Vous ne faites que prolonger un processus en cours depuis déjà bien longtemps et qui consiste à faire cracher les communes au gré du désengagement de l’Etat", a lancé son collègue (GDR) Hubert Wulfranc.

Bonus-malus

Demeurant libres face à la démarche proposée par le gouvernement, les grandes collectivités auront-elles vraiment intérêt à signer ? Le ministre de l'Action et des Comptes publics n'a eu aucun doute. Non seulement le contrat prendra en compte les spécificités locales, mais, en plus, un bonus sera accordé à la collectivité qui atteindra son objectif. Il prendra la forme de dotations d'investissement supplémentaires qui seront perçues à partir de 2019. Les grandes collectivités qui ne souhaiteraient pas passer un contrat, par exemple pour des raisons politiques, seront quand même soumises au plafond de 1,2% par an de hausse des dépenses de fonctionnement, a ajouté le ministre. En précisant aussi qu'aux mauvais élèves, il serait retiré une part de la dotation globale de fonctionnement.
Olivier Dussopt souhaitait préciser que ce mécanisme de "correction" ne s'applique qu'aux collectivités n'ayant pas respecté l'objectif de hausse de 1,2% des dépenses de fonctionnement et non à l'ensemble des collectivités territoriales comme le sous-entend le projet de loi. Le ministre lui a répondu qu'une nouvelle rédaction serait trouvée lors de l'examen au Sénat, ce qui a amené le député à retirer son amendement.

La contractualisation sera ouverte aux collectivités les moins grandes

Les communes de moins de 50.000 habitants et les communautés de moins de 150.000 habitants qui voudraient passer un contrat avec l'Etat pourront le faire. Un amendement du groupe Les constructifs a inscrit cette possibilité explicitement dans la loi. A la demande du gouvernement, qui redoute un afflux important de collectivités, l'amendement a prévu que "l'intégration" de ces collectivités volontaires dans la démarche "sera progressive". Ces collectivités auront également droit à une dotation d'investissement en cas de succès, a indiqué le ministre de l'Action et des Comptes publics.
Avec l'accord du gouvernement, les députés ont exclu à la fois le fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et les 4 milliards de recettes de TVA affectées aux régions des plafonds de concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et ce pour la période 2018-2022. L'article 13 du projet de loi incluait initialement ces deux types de recettes dans l'enveloppe "normée". Cela signifiait que le bloc communal et les départements devaient financer sur leurs deniers la progression des recettes de TVA bénéficiant aux régions. Quant à une éventuelle hausse du FCTVA (conséquence d'un accroissement des investissements locaux) elle devait être financée par les dotations. Auteur de l'amendement, le rapporteur général a salué "un engagement très fort du gouvernement [...] "un gage de confiance et de respect en prévision des négociations à venir".

Encadrement de la dette

Les députés ont assoupli les modalités d'application de la nouvelle règle visant à empêcher que des collectivités territoriales ne soient surendettées. Pour le calcul de leur capacité d'endettement, elles pourront retenir la capacité d'autofinancement de l'année écoulée ou celle qui résulte de "la moyenne des trois derniers exercices écoulés". L'étude d'impact du projet de loi soulignait que la capacité d'autofinancement est une variable assez fluctuante d'une année à l'autre. Attaqué sur la nécessité de la mesure, le ministre de l'Action et des Comptes publics a répondu qu'entre 2012 et 2016, "l’endettement des collectivités locales a augmenté de 12%" et que cette augmentation "est le fait de 15% d’entre elles". Des villes comme "Fréjus, Saint-Raphaël, Lourdes, Saint-Maur, Antibes, Levallois-Perret, Sceaux, Fontainebleau, Provins, Rueil-Malmaison" dépassent aujourd'hui les plafonds d'endettement mis en place par l'article 24 du projet de loi, a-t-il précisé.
L'Assemblée nationale a entamé jeudi matin 19 octobre l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2018. La discussion devait se terminer vendredi 20 octobre dans la soirée. Les explications de vote et le vote par scrutin public sur le projet de loi de finances et le projet de loi de programmation des finances publiques sont prévus mardi 24 octobre à 16h15.

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