Médicosocial - Dépenses sociales : pour la Cour des comptes, les départements conservent des leviers d'action

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Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, ce 11 octobre lors de la présentation du rapport
© G. Rolle / REA | Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, ce 11 octobre lors de la présentation du rapport

A la veille du congrès de l'Assemblée des départements de France, qui s'ouvrira ce 19 octobre à Marseille, retour sur l'un des focus choisis cette année par la Cour des comptes dans son rapport sur les finances locales présenté la semaine dernière : "L'impact des dépenses sociales sur l'équilibre financier des départements".

Dans son tout récent rapport sur "Les finances publiques locales" (voir notre article ci-dessous du 11 octobre 2017), la Cour des comptes consacre un long chapitre à l'impact des dépenses sociales sur l'équilibre financier des départements. Avec un total de 32 milliards d'euros en 2016, une forte progression (+25% entre 2010 et 2016) et un poids croissant dans les dépenses de fonctionnement (passé de 50% à 55% sur la même période), celles-ci "ont contribué à la dégradation d'ensemble de la situation financière des départements". Passé de 28% à 31% des dépenses sociales entre 2010 et 2016, le RSA "explique près de la moitié de l'augmentation des dépenses sociales sur cette période".

La Cour met en avant les "bonnes pratiques"

Si ce constat d'ensemble ne se discute pas, la Cour des comptes insiste sur les fortes différences entre départements, conséquences de facteurs démographiques et socio-économiques. Elle souligne aussi la latitude dont disposent les départements pour fixer le montant de certaines aides en matière de handicap ou d'aide sociale à l'enfance.
Autre constat, souvent mis en avant par l'Assemblée des départements de France (ADF) : la dégradation du taux de couverture des dépenses d'allocation par des financements spécifiques de l'Etat (ou de la CNSA), passé de 59% en 2011 à 57% en 2015. Combiné avec la hausse des dépenses sociales, cette contraction relative a créé un "gap" de 3,1 milliards d'euros.
La crise économique et ses effets sur les dépenses sociales, pas plus que le relatif désengagement de l'Etat, ne sauraient toutefois exonérer les départements d'une nécessaire introspection, considère la Cour. Pour elle en effet, "les départements pourraient mieux employer les leviers dont ils disposent en vue de maîtriser l'évolution de leurs dépenses sociales". Plutôt que de revenir sur des critiques récurrentes, le rapport se veut toutefois positif et préfère mettre en avant des "bonnes pratiques" relevées par les chambres régionales des comptes.

Des possibilités sur l'APA, la PCH ou l'ASE

Si le RSA est largement "verrouillé" par une réglementation nationale, d'autres prestations offrent davantage de latitude. Il en est ainsi, par exemple, de la définition des plans d'aide dans le cadre de l'APA (allocation personnalisée d'autonomie), pour lesquels la participation des départements a diminué entre 2009 et 2014, grâce notamment à une harmonisation des évaluations et à l'élaboration de référentiels. Il en est de même pour la prestation de compensation du handicap (PCH).
En matière d'aide sociale à l'enfance, certains départements revoient leur politique de placement et privilégient des solutions au sein de structures permettant l'accueil temporaire, voire le maintien des enfants dans leur famille. D'autres cherchent également à privilégier des solutions alternatives au placement.
Si l'allocation du RSA offre peu de prise, il n'en va pas de même pour les actions d'insertion. La Cour des comptes observe ainsi que "certains départements ont renforcé leurs actions en améliorant les procédures de suivi des bénéficiaires et en mettant l'accent sur l'insertion professionnelle des allocataires et le lien avec les besoins d'embauche des entreprises".

Autorité tarifaire et contrôles

L'exercice de l'autorité tarifaire offre un autre levier, dont se sont saisis nombre de départements, en particulier à travers la fixation de l'objectif d'évolution des dépenses (OED), voté par le conseil départemental. D'autres ont renforcé aussi les outils permettant d'analyser la formation des coûts. Cette tendance devrait être favorisée par la généralisation des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (Cpom).
Un dernier levier concerne l'adaptation des effectifs et de l'organisation des services sociaux, dont la masse salariale a augmenté deux fois plus vite (+14%) entre 2011 et 2015 que celle des autres services des départements (+7%). La Cour relève notamment que la répartition des effectifs sur le territoire du département n'est pas toujours adaptée à l'évolution des besoins et que les départements manquent d'indicateurs de gestion.
Ces remarques font la transition avec un autre thème abordé par la Cour dans ce chapitre : celui du système d'information et du développement des contrôles. Le rapport se fait nettement plus critique sur ces deux points, en constatant, par exemple, que "peu de départements ont engagé des démarches actives en matière de lutte contre la fraude, la plupart déléguant les contrôles aux organismes payeurs". Pourtant, les quelques départements qui ont choisi de mettre en œuvre des mesures en ce domaine constatent "une baisse tendancielle des taux d'irrégularité".

Pour un renforcement de la "péréquation horizontale"

La dernière partie du chapitre se penche sur les conditions du financement des dépenses sociales des départements. Malgré l'absence de modèle unifié de prévision, tout laisse prévoir "un ralentissement des dépenses de RSA, mais une accélération des dépenses d'APA" (en notant que sur le RSA, l'ADF relève aujourd'hui de son côté "une petite hausse dans certains départements, en lien avec la situation de l'emploi et la fin de nombreux contrats aidés"). En tout état de cause, les dépenses sociales devraient continuer de croître plus rapidement que les produits de fonctionnement.
Pour la Cour des comptes, il faut donc "approfondir les efforts de gestion déjà engagés en 2015 et 2016". En l'absence de tels efforts, le rapport estime que la moitié des départements "entrerait dans une zone de grande difficulté, avec un taux d'épargne inférieur à 8% en 2020". Il plaide aussi en faveur d'un renforcement, par l'Etat, de la péréquation "horizontale" entre départements, notamment sur les droits de mutation à titre onéreux (DTMO). Ce à quoi Dominique Bussereau, le président de l'ADF, répond : "La péréquation horizontale existe déjà. Ce qu'il nous faut d'abord, c'est davantage de péréquation verticale".


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