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Quelles sont les conséquences du nouveau classement en ZRR des communes ?


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Constat

L’article 45 de la loi de finances rectificative pour 2015 a profondément modifié les critères de classement des communes en zone de revitalisation rurale (ZRR). Ce classement donne notamment aux communes la possibilité d’agir sur le tissu économique de leur territoire et sur le maintien des services aux habitants.
Outre le fait de proroger jusqu’en 2020 le dispositif d’exonération fiscale dans ces zones, les modifications apportées par la loi portent à la fois sur le niveau de l’examen des critères de classement (le niveau communal a été abandonné au profit du niveau communautaire) et sur le choix des critères. Pour être classé en ZRR un EPCI à fiscalité propre doit désormais répondre à deux critères : avoir une densité de population inférieure ou égale à la densité médiane des EPCI métropolitains et avoir un revenu fiscal par unité de consommation, qui soit inférieur ou égal à la médiane des revenus médians de l’ensemble des EPCI métropolitains à fiscalité propre.
L’arrêté du 16 mars 2017 constatant le classement de communes en ZRR donne la liste des communes qui, à partir du 1er juillet 2017, pourront bénéficier des dispositifs de revitalisation attachés à ce zonage.
Ce chambardement qui concerne près d’un quart des communes de France, puisque plus de 4700 communes sortent du dispositif et qu’un peu plus de 4000 y entrent, est l’occasion de faire un point sur le dispositif de revitalisation et son impact pour les communes qui entrent ou sortent des ZRR. 

Réponse

Le 1er juillet 2017, la nouvelle liste des communes incluses en zone de revitalisation rurale commencera à produire ses effets. Avant d’en établir les conséquences, revenons aux objectifs que la loi s’assignait dès 1995.

Quels sont les objectifs de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dans les ZRR ?
Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et remaniées à plusieurs reprises, les zones de revitalisation rurale (ZRR) ont pour objet de favoriser l'implantation d'entreprises dans des territoires confrontés à des difficultés particulières, tels que le déclin démographique ou des handicaps géographiques, économiques et sociaux. Le législateur entendait ainsi corriger les inégalités de conditions de vie des habitants.
Dans ces ZRR, l'Etat et les collectivités territoriales se donnaient pour objectif à travers la mise en œuvre de dispositions spécifiques, d’assurer aux habitants de ces zones des conditions de vie équivalentes à celles ayant cours sur les autres parties du territoire (art 61).
Pour permettre la réalisation de cet objectif, trois ordres de mesures ont été associés au dispositif : des exonérations de charges sociales patronales et fiscales pour les acteurs économiques ; des bonifications de subventions ou de dotations et des assouplissements réglementaires pour les communes.

Pourquoi être passé du niveau de la commune au niveau de l’EPCI pour définir les ZRR ?
Avant la réforme, l'éligibilité au dispositif ZRR reposait sur trois critères appréciés au niveau communal, établis par l'article 1465 A du code général des impôts (CGI) :
• un critère de faible densité démographique, évalué à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
• un critère socio-économique, évalué au niveau de la commune. La commune devait remplir une des trois conditions suivantes : avoir connu une perte de population, une perte de population active, ou détenir un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale ;
• un critère institutionnel, à savoir l'appartenance à un EPCI à fiscalité propre.
Avec le temps les critères de zonage et les vagues successives de classement n’étaient plus en adéquation avec la nouvelle typologie des campagnes établie en 2013 par le Commissariat général à l’égalité des territoires. Ainsi la comparaison du classement ZRR avec la nouvelle typologie des campagnes faisait apparaître que 761 communes en situation de fragilité n’étaient pas classées, alors qu’au sein des communes classées ZRR, près de 8000 n’étaient pas dans une situation de vieillissement de la population et de densité d’habitants rendant difficile la survie de l’économie locale.

La réforme des critères de classement des communes, introduite par l’article 45 de la loi de finances pour 2015 s’est effectuée autour des quatre objectifs suivants :
• apprécier le classement en ZRR au niveau de l'intercommunalité, sans distinction entre les communes la composant, afin d'éviter les effets de concurrence au sein d'une même intercommunalité,
• créer un classement pluriannuel pour la durée des mandats communautaires permettant aux élus de disposer d'un cadre stable et pérenne,
• prévoir deux nouveaux critères de classement portant sur la densité et sur la richesse des habitants,
• maintenir les seuls avantages fiscaux ayant de réels impacts sur le développement des territoires ruraux
Enfin, le législateur a reporté son application au 1er juillet 2017 pour tenir compte des modifications de périmètres des EPCI à fiscalité propre pouvant intervenir jusqu'au 31 décembre 2016, en application de la loi NOTRE.

Qu’apporte un classement en ZRR ?
Les mesures associées au classement en ZRR sont de trois ordres. Pour certaines entreprises ou professionnels du territoire il existe de nombreuses mesures d’exonérations de charges sociales patronales et fiscales. Les collectivités, quant à elles, peuvent bénéficier de bonifications de subventions ou de dotations et d’assouplissements réglementaires.
Mesures fiscales :
Les mesures fiscales d’exonération destinées à favoriser le maintien des entreprises sur le territoire des communes classées ou à en favoriser l’installation sont multiples. Dix-huit mesures d’exonérations fiscales sont applicables en ZRR. Elles portent principalement sur des exonérations d’impôts sur les bénéfices (article 44 quindecies du CGI) et sur l’exonération de la contribution foncière des entreprises (CFE) (article 1465 A du CGI) et de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). D’autres mesures fiscales portant sur des droits et des taxes sont prévues : droits de mutation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxes d’enregistrement …
Mesures d’assouplissement réglementaires :
Un ensemble très important de dispositions hétérogènes bénéficie aux collectivités classées en ZRR. La plupart visent le maintien des services à la population : abaissement du seuil de création d’officines de pharmacie ; possibilité pour l’office national des forêts d’exercer des missions de service public ne relevant pas de sa compétence, dispositif spécifique de suivi de la présence postale, effectif des enseignants....
Bonification de subventions et de dotations :
Des mesures péréquatrices telles qu’en matière de dotation de solidarité rurale (DSR) permettent à certaines communes classées d’obtenir une bonification de leur dotation (Article L. 2334-21 du CGCT). Un dispositif semblable existe pour la dotation d’intercommunalité des communautés classées en ZRR montagne (Article L. 5214-23-1 CGCT) .

Que se passe-t-il pour les communes qui sortent de la liste ?
Dans le principe, toutes les communes sortant de la liste du classement en ZRR perdent le bénéfice du dispositif à compter du 1er juillet 2017. Seules les communes de montagne continueront à bénéficier des effets du dispositif pendant une période transitoire de trois ans.
Mais de manière pratique pour l’ensemble de ces communes, c’est le texte de chaque dispositif qui exprimera la date de sortie de celui-ci. Par exemple, concernant l’exonération des entreprises, l’article 44 quindecies VI du CGI précise que "l'exonération reste applicable pour sa durée restant à courir lorsque la commune d'implantation de l'entreprise sort de la liste des communes classées en zone de revitalisation rurale après la date de sa création ou de sa reprise". Par contre en matière d’exonération de CFE, une telle mesure n’existe pas, mais comme le fait générateur de l’impôt est le 1er janvier de l’année, toutes les entreprises existantes au 1er janvier 2017 bénéficieront de l’exonération de CFE donc aussi d’exonération de CVAE pour 2017 (de même, les communes conserveront pour cette année le droit à la compensation de l’Etat).
En matière de DSR pour la fraction bourg centre, les communes sortantes pourront encore bénéficier du coefficient multiplicateur de 1,3 car aux termes de l’article R.2334-6 du CGCT "les données à prendre en compte s'apprécient au 1er janvier de l'année précédant l'exercice au titre duquel est faite la répartition […] ".
Au niveau des décisions communales, toutes les dispositions prévues par une délibération de la commune resteront applicables jusqu’au terme prévu par cette délibération, même si celui-ci intervient après le 30 juin 2017.

Que se passe-t-il pour les communes appartenant à un EPCI qui entre dans la liste des ZRR ?
Comme pour les communes sortantes, ce sont les textes relatifs à chaque dispositif qui permettront de définir la date à laquelle celui-ci sera applicable.
Il est à noter que les communes et les EPCI nouvellement inclus dans la liste ZRR qui souhaitent s’opposer aux exonérations de fiscalité locale, avaient jusqu’au 29 mai 2017 pour prendre une délibération applicable aux exonérations relatives à l’année 2017. Pour l’année 2018, les délibérations devront être prises avant le 15 octobre 2017. 
 

Références : Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015; Loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire art 61 modifié par la Loi n°2005-157 du 23 février 2005 - art. 13 JORF 24 février 2005; Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne (art 7)