Décentralisation - Loi Mapam : la nouvelle carte des compétences en matière d'environnement et de transports

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Mapam, a apporté de nombreux changements dans l'exercice des compétences des différents niveaux de collectivités dans les domaines de l'environnement, de l'énergie et des transports. Elle introduit aussi de nouvelles responsabilités en matière de gestion des milieux aquatiques ou d'organisation de la mobilité, notamment. Gros plan sur ces modifications qui méritent d'être explicitées.

Clarifier l'exercice des compétences au niveau local, développer l'intégration communautaire et la métropolisation : un premier volet a été ouvert avec la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Mapam, validée par le Conseil constitutionnel le 23 janvier dernier. Avant l'examen d'un second projet législatif attendu prochainement, quelques éclairages s'imposent pour décrypter les enjeux de cette nouvelle organisation territoriale en matière d'environnement, d'énergie et de transports.

A chacune des collectivités reviennent des domaines privilégiés, la région est ainsi consacrée chef de file (art. 3) pour l'organisation des modalités de l'action commune relative à "l'aménagement et au développement durable du territoire", "la protection de la biodiversité",  "le climat, la qualité de l'air et l'énergie" mais également "l'intermodalité et la complémentarité entre les modes de transports". Le nouveau projet de loi sur la décentralisation, dont la présentation en Conseil des ministres est attendue en avril prochain, devrait conforter la "régionalisation de l’action publique". Les régions devraient en particulier se voir confier, selon les déclarations de la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, des compétences exclusives s'agissant des transports. A cette occasion, pourrait également resurgir le débat sur la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements.
En qualité de chef de file, le département, relégué à l’exercice de ses compétences sociales, est quant à lui chargé de la "contribution à la résorption de la précarité énergétique". Au bloc communal revient enfin la mise en œuvre de "la mobilité durable" ou encore de "l'aménagement de l'espace". Les modalités de l'action commune des collectivités et de leurs groupements pour l'exercice de ces compétences seront débattues par la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), sous l'égide du président du conseil régional (art. 4). Par le biais d’un amendement déposé par Michel Piron, président délégué de l’Assemblée des communautés de France (AdCF), le texte précise que les CTAP pourront s’organiser en commissions thématiques spécialisées associant l’ensemble des parties prenantes concernées. A titre d’exemple, la commission thématique d’une CTAP en charge des transports "sera en mesure d’associer l’ensemble des autorités organisatrices de transports à ses travaux, même si celles-ci ne sont pas membres de la CTAP", remarque l'AdCF. La région et le département doivent établir des projets de "conventions territoriales d'exercice concerté d'une compétence" dans chacun des domaines pour lesquels ils sont désignés chefs de file. Il ne s'agit en revanche que d'une faculté pour le bloc local. Ces conventions prévoient les délégations de compétences possibles, la création de services unifiés ainsi que les modalités de coordination financière et la durée de la convention, qui ne peut excéder six ans.

A l'échelon communautaire, le texte (art.79) prévoit la création de "pôles d'équilibre territoriaux et ruraux", prenant la forme le cas échéant de structures existantes, syndicats mixtes fermés ou "pays", destinés spécifiquement aux zones rurales. Dans les douze mois suivant leur mise en place, ces structures de coopération élaborent un projet de territoire définissant "les conditions du développement économique, écologique, culturel et social" dans leur périmètre. Sur décision du comité syndical du pôle, les conseils généraux et conseils régionaux intéressés peuvent y être associés. Les pôles peuvent par ailleurs se voir confier par les EPCI les composant l'élaboration, la modification et la révision des schémas de cohérence territoriale (Scot).
Le dispositif des pôles métropolitains - créés par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 et actuellement au nombre de 16 - est considérablement élargi (art. 77). Le texte leur accorde en particulier une compétence générale, remplaçant la liste limitative de compétences, puisque leurs actions ont désormais pour objet de "promouvoir un modèle d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale". Les départements et les régions concernés peuvent y adhérer.

Nouveau contour pour les compétences métropolitaines

Concernant les grandes aires urbaines françaises, le texte prévoit la création de 14 métropoles, dont 3 dotées d'un statut particulier (Grand Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence). Au 1er janvier 2015, les métropoles "de droit commun", à savoir les communautés de Lille, Strasbourg, Toulouse, Bordeaux, Nice, Nantes, Grenoble, Rennes, Rouen - et à certaines conditions Montpellier et Brest - conduiront "un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional" (art. 43). Pour ce faire, le champ des compétences dévolues à la métropole, en lieu et place du bloc communal, est particulièrement vaste, notamment en matière d'aménagement des zones portuaires ou aéroportuaires et de l'espace métropolitain : Scot, PLU, valorisation du patrimoine naturel et paysager, mobilité, voirie, signalisation, abris de voyageurs, parcs et aires de stationnement, plan de déplacements urbains, espaces publics dédiés à tout mode de déplacement urbain, gouvernance et aménagement des gares etc. Sur ce dernier point, il convenait de ne pas interférer avec le double rôle d’autorité organisatrice des transports express régionaux (TER) et de chef de file en matière d’intermodalité dévolu aux régions. Le texte prévoit par ailleurs le transfert obligatoire aux métropoles des compétences en matière de gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental (à défaut de convention avec le département avant le 1er janvier 2017).
En matière d'environnement, le texte élargit également les compétences transférées par les communes par la voie d'un dessaisissement automatique : eau et assainissement, gestion des milieux aquatiques, prévention des inondations, gestion des déchets ménagers et assimilés, lutte contre la pollution de l'air, les nuisances sonores, contribution à la transition énergétique - dans l'attente du projet de loi y afférent qui devra clarifier les compétences à ce sujet -, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, plan climat-énergie territorial, concession de la distribution publique d'électricité et de gaz, gestion de réseaux de chaleur, infrastructures de charge des véhicules électriques ou hybrides ou encore gestion des plages concédées par l'Etat.
La lecture des compétences des métropoles à statut particulier est plus complexe, en raison notamment, s'agissant de la métropole du Grand Paris (prévue pour 2016), de l'introduction de la notion de "projet métropolitain" via lequel la métropole définit les orientations générales de sa politique. Toutefois, l'exercice obligatoire de certaines compétences proches de celles exercées par les métropoles de droit commun est tout de même prévu par la loi notamment en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie.

Élargissement des compétences des communautés urbaines

En matière d’aménagement de l’espace communautaire, la compétence obligatoire des communautés urbaines relative aux parcs de stationnement est élargie à celle des aires de stationnement (art. 71). Le texte complète également les compétences dévolues aux communautés urbaines, en ajoutant une compétence reconnue aux métropoles, leur confiant "la contribution à la transition énergétique", la gestion des réseaux énergétiques (réseaux de chaleur, d’électricité et de gaz concédés) ainsi que la création et l'entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques. Signalons que pour l'exercice de la compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité, la communauté urbaine est substituée aux communes membres la composant au sein du syndicat d'électricité. Enfin, le texte précise que les communautés urbaines sont consultées "lors de l'élaboration, de la révision et de la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de développement économique et d'innovation, d'enseignement supérieur et de recherche, de transports et d'environnement, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat".

Développement de l'intégration intercommunale

Le transfert des pouvoirs de police en matière d'assainissement et de déchets participe du mouvement d'intégration intercommunale dont la loi Mapam accentue le développement. Depuis la réforme de 2010, l'article L. 5211-9-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit le transfert automatique des pouvoirs de police spéciale des maires vers les présidents d'EPCI pour l'assainissement, l'élimination des déchets ménagers, l'accueil et l'habitat des gens du voyage. La loi Mapam (art. 60) inclut dans les prérogatives ainsi transférées en matière d'assainissement à l'EPCI à fiscalité propre compétent le pouvoir de délivrer des dérogations au délai de raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte des eaux usées domestiques (qui doit en principe intervenir dans un délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte). Elle précise également que le pouvoir de police spéciale transféré en matière de gestion des déchets ménagers est celui correspondant à la réglementation de la compétence de collecte (au lieu de leur gestion). L'article L.5211-9-2 du CGT est par ailleurs modifié afin d'organiser l’automaticité du transfert de la police spéciale de la circulation et du stationnement - à l’intérieur et désormais à l’extérieur des agglomérations - au président de l’EPCI compétent en matière de voirie. Une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi est également créée. Ces transferts au président de l’EPCI compétent interviendront le premier jour du douzième mois suivant la publication de la loi. Dans cet intervalle, les maires pourront s’opposer au transfert de l’un de ces pouvoirs par notification au président de l’EPCI compétent avant le premier jour du sixième mois suivant cette publication. Le cas échéant, le président de l’EPCI pourra alors renoncer à exercer les pouvoirs de police accompagnant les compétences transférées.
A noter, le président de la métropole de Lyon exercera la police de la circulation sur l’ensemble des voies de communication du domaine public routier (art.26). En revanche, la police du stationnement relèvera des maires. Une consultation du président du conseil de la métropole par le maire est toutefois prévue préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire en matière de stationnement.

Milieux aquatiques et lutte contre les inondations

Tirant les conséquences des récentes catastrophes naturelles, le texte (art. 56 à 59 - art. L. 211-7 du Code de l’environnement) crée une compétence obligatoire des communes de gestion des milieux aquatiques et de prévention contre les inondations (Gemapi) dévolue, à partir du 1er janvier 2016, aux EPCI à fiscalité propre. Ils pourront en particulier entreprendre "l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe". Une mise en œuvre anticipée de ces dispositions est prévue par la loi. Par ailleurs, les conseils généraux, conseils régionaux, leurs groupements ou d'autres personnes morales de droit public exerçant cette compétence à la date de la publication de la loi, pourront continuer à l'exercer jusqu'à son transfert à un EPCI, au plus tard le 1er janvier 2018.
Le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) se trouve également renforcé par la réécriture de l'article L. 213-12 du Code de l'environnement. Ils pourront se voir confier, par transfert ou délégation, tout ou partie de la compétence "gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations", ou mener à bien des projets d'aménagement d'intérêt commun.
L'Etat continuera pour sa part, lorsqu'il gérait des digues à la date d'entrée en vigueur de la loi, d'assurer cette gestion pour le compte de la commune ou de l'EPCI compétent pendant une durée de dix ans. La compétence Gemapi, en particulier le transfert des ouvrages de prévention des inondations et submersion, inquiète les élus par les responsabilités et les coûts qu'elle induit. Les quatre associations départementales de maires de Bretagne (Finistère, Côtes d'Armor, Ille-et-Vilaine et Morbihan) ont tiré "la sonnette d'alarme sur l'absence de chiffrage de cette mesure", demandant dès à présent "une étude d'impact financier de la compétence Gemapi". La capacité donnée aux collectivités d’instituer une taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (plafonnée à 40 euros par habitant et par an) ne peut être présentée pour l'AdCF comme une ressource nouvelle. Au moment où sont réduits de 210 millions d’euros les budgets des agences de l’eau et où les services d’eau et d’assainissement se voient assujettis à la majoration à 10% du taux de TVA, l’AdCF appelle à une véritable remise à plat de la gouvernance et du financement de la politique de l’eau dans toutes ses composantes.

Décentralisation et dépénalisation du stationnement

La dépénalisation du stationnement payant sur voirie, prévue pour entrer en vigueur deux ans après la promulgation de la loi, permettra au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte compétent pour l'organisation des transports urbains de fixer une redevance de stationnement ainsi que le tarif du forfait de post-stationnement ayant vocation à remplacer l’amende (art. 63 et 64). Une mesure voulue de longue date par le Groupement des autorités responsables de transport (Gart) au motif qu'elle permettrait aux collectivités de mieux gérer les flux de circulation automobile et, partant, les politiques de mobilité durable. Les dispositions introduites affirment le caractère domanial de la redevance de stationnement dont les automobilistes devront s’acquitter, soit par paiement immédiat, soit ultérieurement via le paiement d’un forfait de post-stationnement. Dans cette hypothèse, le forfait sera plafonné au montant maximal de la redevance de stationnement due pour une journée. Des modulations de la redevance de stationnement sont prévues en fonction de la durée du stationnement, de la surface occupée par le véhicule, de son impact sur la pollution atmosphérique, ainsi qu’une tarification spécifique pour certaines catégories d'usagers, dont les résidents. Le produit des forfaits de post-stationnement est affecté "aux opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation". Si la collectivité qui a institué la redevance est compétente en matière de voirie, une partie de ce produit pourra également être utilisée pour financer des opérations de voirie. A noter, s’agissant de la métropole de Lyon, les communes reversent le produit des forfaits de post-stationnement à la métropole, déduction faite des coûts relatifs à la mise en œuvre de ces forfaits. Enfin, la loi prévoit un recours administratif préalable obligatoire du conducteur auprès de l’entité dont relève l’agent assermenté ayant établi l’avis de paiement avant toute action juridictionnelle. Dans les douze mois, le gouvernement remettra un rapport analysant les moyens de promouvoir le recours à des procédés électroniques permettant aux agents assermentés de la collectivité (ou des tiers contractants) chargés de la délivrance des avis de paiement des forfaits de post-stationnement d'attester la présence d'un véhicule dans un espace de stationnement sur la voie publique à un moment donné.
Les députés ont en revanche renoncé à retirer au préfet de police de Paris le soin de gérer la circulation et le stationnement sur les grands axes routiers de la capitale (boulevard périphérique, voies sur berge, axes au débouché des autoroutes et routes nationales, et principaux axes Nord-Sud et Est-Ouest).

Institution des autorités organisatrices de la mobilité

A l'échelon intercommunal, le texte (art.52) fait des actuelles autorités organisatrices de transports urbains (AOTU), à savoir les communes, leurs groupements et les syndicats mixtes de transport, des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), ayant des prérogatives élargies, par exemple au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur (covoiturage, autopartage) ou encore à l'organisation d'un service public de location de bicyclettes. Par cohérence, la compétence des communautés de communes est étendue à l'organisation d’un service public de location de bicyclettes. Il est introduit dans le Code des transports un article L. 1231-14 qui définit l’activité d’autopartage comme "la mise en commun d’un véhicule ou d’une flotte de véhicules de transport terrestre à moteur au profit d’utilisateurs abonnés ou habilités par l’organisme ou la personne gestionnaire des véhicules". Les autorités organisatrices de la mobilité se voient investies de la mission de délivrer le label "autopartage" en définissant des critères d’attribution cohérents avec leur politique de mobilité. A défaut d'offre privée, elles pourront créer un service public d’autopartage ou mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage. Elles pourront également créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d’un covoiturage après en avoir défini les conditions d’attribution.

Schémas régionaux de l’intermodalité

La loi (art.6) établit un schéma régional de l'intermodalité, destiné à favoriser la coordination entre autorités organisatrices de transport en ce qui concerne l'offre de services, l'information des usagers, la tarification et la billettique. Cette mesure figurait initialement dans le troisième projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Elaboré par la région, en concertation avec les départements et les autorités organisatrices de la mobilité, le projet de schéma devra avant son approbation par le préfet de région, être arrêté par le conseil régional après avis favorable des conseils généraux de départements "représentant au moins la moitié de la population régionale et des organes délibérants de la majorité des autorités organisatrices de la mobilité urbaine représentant au moins la moitié de la population des périmètres de transports urbains de la région". Les plans de déplacements urbains (PDU) devront être compatibles avec le schéma régional de l’intermodalité.
Dans le cadre de la rationalisation du nombre de schémas régionaux, les députés ont en revanche refusé de fusionner les schémas à vocation environnementale, à savoir les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) au sein d'un volet thématique des schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire (SRADDT), en raison des procédures spécifiques d'élaboration, de consultation et d'association propres à ces schémas. Dans les six mois suivant la promulgation de la loi, le gouvernement devra toutefois présenter un rapport sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des différents schémas régionaux et départementaux "en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, de transport et de mobilité, d'environnement, d'énergie et d'aménagement numérique" (art.7).

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