Réforme de l'Etat territorial - Pour un Etat plus efficace auprès des collectivités : 35 propositions du Sénat


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Les réformes des services territoriaux de l'Etat qui se sont succédé depuis dix ans ont globalement dégradé le service que ceux-ci rendent au service public local, estime la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales dans un rapport. Elle propose 35 propositions pour permettre à l'Etat de jouer le rôle que les élus locaux attendent véritablement de lui.

Dans un rapport intitulé : "Où va l'Etat territorial ?", qu'elle a présenté à la presse ce 12 janvier, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation formule 35 propositions afin que les services déconcentrés de l'Etat répondent mieux aux besoins et aux attentes des collectivités territoriales.
Les réformes des services de l'Etat en région se sont succédé depuis dix ans. Lancée en 2008 dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques, la Réforme de l'administration territoriale de l'Etat (Réate) a été suivie, à partir de 2012, par la Modernisation de l'action publique (MAP), qui comprend notamment une revue des missions de l'administration territoriale de l'Etat.
Selon les deux rapporteurs, les sénateurs Eric Doligé (LR) et Marie-Françoise Perol-Dumont (PS), ces réformes ont suscité chez les élus locaux "un sentiment d'insatisfaction, pour ne pas dire d'exaspération". L'éloignement des services déconcentrés et la dégradation de la qualité du service rendu aux collectivités territoriales  sont notamment en cause.

Des réformes "mal articulées" qui ont provoqué "une désorganisation"

Sur les 4.500 élus locaux – très majoritairement des élus de petites communes - ayant répondu en novembre dernier à un questionnaire envoyé par la délégation sénatoriale, 58% jugent que la Réate était "non pertinente" et 70% la qualifient d'"inefficace". Ils sont à peine moins sévères avec la réforme des services déconcentrés régionaux engagée en 2014, puisque 61% la trouvent "non pertinente" et 69% "inefficace".
Ininterrompues, ces réformes ont eu comme point commun la recherche d'économies budgétaires. "Mal articulées" avec les fermetures de services menées "selon une logique de silos" par les ministères, n'associant pas suffisamment les élus locaux, elles "se sont empilées" et ont conduit à "une désorganisation des services déconcentrés".
Leurs résultats ont été "mitigés", estiment les rapporteurs. Certes, ces évolutions ont entraîné "un renforcement de l'autorité du préfet de région", "le resserrement des directions départementales et régionales" et "la clarification des priorités d'action de l'Etat". Mais "un dépérissement relatif des échelons départementaux et infra-départementaux" est aussi constaté.

Des fermetures de services qui inquiètent

En outre, les réductions d'effectifs ont contraint certaines administrations à renoncer à certaines de leurs missions de conseil et d'accompagnement des projets des collectivités territoriales. Les personnels sont non seulement moins nombreux, mais ils ont aussi fait l'objet d'une "déstabilisation", notent les rapporteurs. Qui évoquent aussi leur "épuisement".
Le panel d'élus interrogés place la réforme des implantations des gendarmeries en tête des réformes qui ont eu un impact sur leur commune (25%). Elle est immédiatement suivie par la réforme des services régionaux de l'Etat (22,7%). Viennent, bien après, les implantations des écoles et la carte hospitalière (13% pour les deux sujets) et la carte des sous-préfectures (11,5%).
Les conséquences de ces divers changements ne manquent pas d'inquiéter les élus locaux. 77% des élus locaux interrogés craignent qu'ils induisent "un report de charge administrative ou financière sur leur collectivité". Par ailleurs, déroutés, ils disent à 66% qu'ils "n'ont pas l'impression de trouver le bon interlocuteur" lorsqu'ils prennent contact avec les services de l'Etat. Les élus locaux sont aussi très préoccupés par "les fermetures successives ou simultanées de services publics" lesquelles ont un impact négatif sur l'économie locale.

Des améliorations récentes

Les sénateurs rappellent que l'Etat a engagé récemment des "inflexions méritoires" à ces réformes, qui potentiellement peuvent améliorer la réponse aux besoins des collectivités territoriales. Ils dressent une longue liste de ces initiatives : limitation à un tiers des réductions d'effectifs sur l'échelon départemental à compter de 2016, affirmation du pouvoir des préfets en cas de fermetures non coordonnées de services publics sur un même territoire, priorité donnée par les services préfectoraux au contrôle de légalité et à l'expertise juridique, clarification du rôle et du positionnement de l'Etat en matière d'ingénierie territoriale, expérimentation du dispositif d'accompagnement interministériel au développement et à l'expertise en milieu rural (AIDER), ou encore exercices de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales… L'objectif de création de 1.000 maisons de services au public au plus tard début 2017 est également cité.
Tout en notant que certaines de ces initiatives sont plutôt appréciées par les élus locaux (par exemple les maisons de services au public), les rapporteurs estiment que "la faiblesse des moyens matériels et humains mobilisés (…) ne manque pas d'interroger".
Pour eux, les collectivités territoriales ont besoin d'"un Etat facilitateur", "capable de maintenir une présence partagée entre les territoires et de rester proche" et de "mieux s'inscrire dans la logique de coconstruction des politiques publiques".

Renforcer l'autorité du préfet

Marie-Françoise Perol-Dumont et Eric Doligé tirent de leurs constats 35 propositions. Pour "renforcer la cohérence de l'administration de l'Etat", ils appellent à un renforcement de l'autorité du préfet sur l'ensemble des directions régionales, y compris les rectorats et les agences de l'Etat. Cette amélioration passera notamment, selon eux, par la décision de maintenir les préfets au moins trois ans dans les mêmes fonctions, alors qu'aujourd'hui leur rotation est très grande.
Pour "maintenir la proximité de l'administration déconcentrée avec les collectivités territoriales", les sénateurs recommandent d'"accorder une attention spéciale aux besoins des départements les moins bien munis ou dans lesquels des besoins spécifiques sont identifiés". Ils souhaitent aussi que soit maintenu l'effort qui est déjà fait pour éviter les fermetures simultanées de plusieurs services situés dans une même collectivité.
Pour "simplifier radicalement pour les collectivités territoriales la complexité de la machine administrative", les rapporteurs proposent que le préfet ou le sous-préfet serve de référent juridique unique. Il aiderait les collectivités territoriales dans la mise en place de leurs projets. Les auteurs du rapport recommandent aussi que toutes les préfectures soient couvertes par des engagements qualitatifs en termes de délais de réponse aux collectivités.

"Supprimer les doublons"

Parmi les propositions, on retiendra aussi la volonté de mettre fin aux services "doublons" en permettant la reprise par les collectivités territoriales des services déconcentrés en charge de "politiques essentiellement décentralisées" (dans les domaines du social, de la culture et du sport par exemple).
Lors d'un débat que le Sénat a organisé en séance, le 10 janvier, Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités et à la décentralisation a proposé au ministre de l'Intérieur d'"engager rapidement un travail d'identification et un processus de suppression de [ces] doublons, en partenariat avec les acteurs de terrain, les associations d'élus locaux".
On notera également que le rapport exprime le souhait d'aller au bout de certains transferts de compétences aux collectivités territoriales. Les rapporteurs citent l'exemple de la décentralisation de la gestion des collèges et des lycées qui n'a pas abouti au transfert des gestionnaires de ces établissements.
Pour "renforcer la cohérence et la dimension facilitatrice de l'action de l'administration déconcentrée", les sénateurs proposent d'accorder au préfet de département "le pouvoir d'adapter certains éléments non cruciaux du droit en vigueur afin de faciliter la réalisation de projets d'utilité générale".
Présent lors du débat au Sénat, le ministre de l'Intérieur, Bruno Le Roux a jugé que "la modernisation de l'action publique, dès 2013, puis les chantiers de l'administration territoriale en 2014 et 2015 ont redessiné les lignes de force d'un Etat territorial plus cohérent, mieux armé et plus proche de nos concitoyens".


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