Egalité / Citoyenneté - Projet de loi Egalité et Citoyenneté : un texte de plus ?


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L'avant-projet de loi Egalité et Citoyenneté, tel que soumis à l'examen du Conseil d'Etat, comporte 45 articles tendant à "dessiner une France plus fraternelle". La formule est belle - surtout dans un contexte post-attentats sans cesse rappelé - et les objectifs du texte louables. Mais leurs traductions aboutissent à des mesures parfois complexes et souvent inutiles, alors que les nombreux dispositifs introduits par les lois Alur et Lamy ne sont pas encore digérés. Tel est le sentiment qui se dégage en écoutant les associations d'élus et l'Union sociale pour l'habitat, qui n'hésite pas à parler d'usines à gaz.

A lire également sur Localtis : L'"émancipation" pour les jeunes et l'engagement pour tous (titre I) ; Comment ne pas mettre tous les pauvres dans les mêmes quartiers (titre II) ; L'égalité réelle via le recrutement dans la fonction publique et l'interpellation citoyenne (titre III).

La future loi Egalité et Citoyenneté, qui serait présentée le 6 avril en conseil des ministres, a vocation à prolonger le plan gouvernemental de "rassemblement autour des valeurs de la République" décidé lors du comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté (Ciec) réuni le 6 mars 2015, soit deux mois après les "attentats de janvier", et précisé par le second Ciec, celui des Mureaux du 26 octobre.
Depuis un an, vingt-huit versions du texte auraient été rédigées avant d'aboutir aux 45 articles aujourd'hui soumis à l'examen du Conseil d'Etat, et dont Localtis a eu copie. Le ministère du Logement serait en train de retoucher certaines mesures, il y aura donc une 29e version en conseil des ministres qui ne devrait pas vraiment modifier les mesures phares du texte : renforcement de la réserve citoyenne et du service civique ; règle des 25% des attributions de logements sociaux aux demandeurs les plus pauvres ; recentrage des communes SRU ; renforcement du rôle des préfets ; nouveau pouvoir pour le conseil citoyen ; élargissement du recrutement dans la fonction publique (pour le détail, voir ci-contre nos articles de ce jour)…

En mai à l'Assemblée

L'Assemblée nationale se prépare à une lecture en mai, le Sénat en juin et des sessions extraordinaires du Parlement sont d'ores et déjà programmées en juillet et en septembre. Les parlementaires discuteront des 45 articles et peut-être en ajouteront-ils encore. Les associations d'élus apprécieraient au contraire qu'ils allègent un texte qui vient après les grandes lois Alur et Lamy, et dont certaines mesures, déjà très lourdes à mettre en œuvre, seraient en plus inefficaces.
C'est le lot de la plupart des lois, soupire André Laignel, secrétaire général de l'Association des maires de France, qui constate que "d'année en année, les textes de loi ont tendance à rendre plus obscur ce qui n'était pas simple". Selon lui, "les orientations du projet de loi sont bonnes", mais pas leurs traductions techniques jugées "technocratiques et recentralisées soit au niveau de l'intercommunalité, soit au niveau du préfet".
A France urbaine, on estime que c'est "un texte de plus" comportant "beaucoup trop d'éléments qui ne sont pas d'ordre législatif", comme ceux concernant la réserve citoyenne, le service civique, les délégués du gouvernement dans les quartiers de la politique de la ville...

L'intercommunalité voit sa position légitimée

Les élus des grandes villes et des métropoles trouvent en revanche que "le renforcement de l'échelle intercommunale [NDLR : dans le titre II portant sur la mixité sociale par le logement], va dans le bon sens".
"Il y a déjà beaucoup d'outils sur la table, qui viennent des lois Alur et Lamy, pour mener une politique de peuplement", observe également Claire Delpech, experte sur les politiques locales de l'habitat à l'ADCF. Et de citer : la conférence intercommunale du logement qui doit réunir l'ensemble des partenaires (une cinquantaine seraient déjà instituées), l'élaboration du plan partenarial de gestion de la demande et d'information des demandeurs, l'accord collectif intercommunal d'attribution dont beaucoup seraient déjà signés...
Il n'empêche qu'avec ce texte, "l'intercommunalité voit ses outils confortés, sa position légitimée, sa politique d'attribution monter", souligne Claire Delpech. Ce qui ne gênerait aucunement l'Union sociale pour l'habitat sur le principe, mais n'est pas du tout au goût de l'AMF.

"J'ai le sentiment que les maires risquent de sortir affaiblis de ce texte..."

"J'ai le sentiment, surtout dans le titre II, que les maires risquent de sortir affaiblis de ce texte, alors que ce sont eux qui sont reconnus par les citoyens." Des citoyens qui ne comprendraient sans doute pas que "leur" maire ne puisse plus rien faire pour les loger dans le parc social de leur commune. D'autant que la "préférence communale" deviendrait un critère interdit dans le processus d'attribution.
"Quand, librement, une intercommunalité et des communes ont choisi d'élaborer un programme local de l'habitat, très bien ! Mais là où elles n'ont pas souhaité entrer dans cette démarche, je ne vois pas ce qui justifie qu'on affaiblisse le pouvoir des maires", déclare-t-il, concédant que l'échelle de la mixité sociale est judicieuse "dans certains territoires très urbains" mais en aucun cas dans les espaces ruraux. "Laissons aux élus, qui ont l'intelligence des territoires, le choix", conclut-il.

Les conférences intercommunales du logement, lieu de conflits communes/interco

"L'intelligence des territoires", c'est un peu vite dit. Dans des territoires où le marché de l'habitat est si détendu que les taux de vacance dans le logement social atteint des sommets, il reste des maires qui veulent encore et toujours en construire, dans l'espoir - par ailleurs légitime - de conserver leurs habitants (et donc leurs écoles et leurs services publics), voire d'en attirer de nouveaux.
Florence Tastet, directrice de l'agence régionale pour l'habitat social d'Auvergne, témoigne des bras de fer à l'œuvre à l'échelle intercommunale, en particulier lors de la préparation des PLH. Et une fois le PLH achevé, le conflit ressurgit dans les conférences intercommunales du logement (CIL) où il se trouve toujours, dans sa région, des maires qui demandent la construction de nouveaux logements. Or ce conflit permanent, le projet de loi ne le résout pas, selon Florence Tastet, dans la mesure où les maires demeurent en grand nombre - donc en force - dans les CIL. Son collègue de Basse-Normandie, Stéphane Courtin, anticipe également des "bagarres" au sein des CIL, lorsqu'il s'agira de fixer les orientations en matière d'attribution et les objectifs par organisme HLM. Et cela, même si la loi donne la main aux EPCI sur les attributions. Selon lui, "c'est là que se situe le point dur, beaucoup plus que dans l'objectif de 25%".

Objectifs 25% : un quota qui ne passe pas trop mal

Le projet de loi imposerait en effet aux HLM (et à tous les réservataires d'ailleurs), de réserver 25% de leurs attributions aux demandeurs les plus pauvres. Cet objectif est atteignable, et d'ailleurs souvent déjà atteint, affirme Stéphane Courtin, même si cela sera plus dur pour certains territoires spécifiques. Sa collègue auvergnate confirme. Au niveau national, Marianne Louis, secrétaire générale de l'Union sociale pour l'habitat, assure également que "si on applique la loi Alur et la loi Ville, on peut déjà remplir les objectifs de 25%".
Ce quota fait bien un peu grincer des dents mais finalement pas tant que ça. André Laignel semble regretter de devoir en passer par là pour imposer la solidarité en faveur des ménages les plus pauvres. "Cela permet de réorganiser les priorités", reconnaît Claire Delpech. Mais "il ne faudrait pas que l'approche quantitative pèse davantage que les stratégies de peuplement", ajoute-t-elle.
Et puis c'est bien beau de présupposer que les pauvres ont tous le rêve d'habiter dans des quartiers favorisés. Mais lors des opérations de démolition-reconstruction Anru, beaucoup de ménages souhaitent être relogés in situ, parce que les loyers demeurent tout de même moins élevés, mais aussi par choix. "Certains sont contents de partir, parce qu'ils ont le sentiment que cela va les aider à rebondir. D'autres souhaitent rester dans le quartier où ils ont toujours vécu, où ils y ont des amis, de la famille, la scolarité des enfants...", rappelle Marianne Louis.

Perplexité autour du système de modulation des loyers HLM

A l'USH, on semble surtout perplexe face au système imaginé par le gouvernement visant à faire baisser les loyers HLM dans les quartiers favorisés. Il consisterait à déconnecter le prix du loyer de son financement initial et, pour compenser les pertes, à pouvoir augmenter d'autres loyers. Tout cela se passerait à la relocation, ce qui, déjà pose la question de l'efficacité d'un système qui jouerait sur parfois... trois logements sociaux par an, comme cela arrive dans des territoires détendus où par ailleurs il n'y a aucune problématique de ségrégation spatiale. "Tout ça pour ça !", semble se désoler Marianne Louis.
Son directeur général, Frédéric Paul, déclare quant à lui ne pas avoir trouvé la solution "qui fasse système", malgré le chantier ouvert sur la question au sein de l'USH (voir notre article Comment loger les pauvres hors des quartiers pauvres sans casser le modèle HLM ? du 18 novembre 2015).
C'est toute la question d'un projet de loi perçu comme rédigé avec l'intention de régler des problèmes dans les territoires tendus et instituant des outils inadaptés pour les autres. Ce serait le cas de l'accord collectif intercommunal qui, jusque-là optionnel, serait rendu obligatoire pour tous les EPCI dotés d'un PLH ou compétents en matière d'habitat, et ayant au moins un quartier prioritaire de la politique de la ville. "En Basse-Normandie, 40% des EPCI concernés accueillent moins de 30 habitants par an", témoigne Stéphane Courtin pour qui cette obligation reviendrait à "construire des usines à gaz". Un amendement pour ne l'imposer que sur certains territoires serait assurément bienvenu.

Renforcement des pouvoirs des préfets : même pas peur ?

Quant au renforcement des pouvoirs des préfets (voir notre article ci-contre "Comment ne pas mettre tous les pauvres dans les mêmes quartiers"), l'USH comme l'ADCF ne semblent pas craindre grand-chose. Les préfets "n'assistent à quasiment aucune commission d'attribution, ni n'envoient de représentant", témoigne un représentant local des HLM, insistant par ailleurs sur le fait que la plupart des organismes ont déjà une politique de peuplement. Claire Delpech "s'interroge sur la nécessité de renforcer des outils auxquels les préfets n'ont pas eu recours jusque-là". Mais s'ils n'ont, "pour le moment pas été convaincants dans leurs actions", elle suggère de "bâtir une feuille de route avec eux". "Commençons par travailler ensemble", estime-t-elle. André Laignel est en revanche plus inquiet sur le fait que les préfets pourraient "dépouiller les maires de leur contingent de logements sociaux".

Recentrage des communes SRU, en attendant les simulations... 

A France urbaine, on se félicite du recentrage des communes SRU qui "va permettre de vraiment tenir compte des réalités locales". Mais ce recentrage, fondé sur le nombre de demandeurs de logement social dans un territoire (et non plus sur la pression démographique) interroge André Laignel. "J'ai du mal à comprendre : si vous n'avez pas d'offre de logement social sur un territoire, cela n'incite pas les personnes à en faire la demande", pointe-t-il. Mais pour l'heure, et tant qu'il n'aura pas vu les simulations sur les communes entrantes et sortantes du dispositif SRU, il estime ne pas avoir tous les éléments en main pour se pouvoir prononcer.

Des conseils citoyens bien audacieux

Si les associations d'élus se sont surtout prononcées sur le titre II qui les touche plus directement, France urbaine a déniché dans le titre III intitulé "Pour l'égalité réelle" une mesure qui dresse "vent debout" ses élus. Ils sont totalement opposés à l'idée que les conseils citoyens puissent saisir le préfet pour demander un délégué du gouvernement dans leur quartier et une actualisation du contrat de ville quand ils estimeraient que "l'action publique locale est dans une situation de blocage" sur une problématique particulière. "Nous ne sommes pas pour une démocratie participative qui s'assiérait sur le rôle des élus", estiment les élus de Nancy, Besançon, Rennes ou encore Mulhouse... "Cette mesure n'a aucun sens, renchérit André Laignel, il ne faut pas confondre les organes consultatifs et les assemblées élues." A Ville & Banlieue toutefois, la mesure fait réfléchir. Quoi qu'il en soit, France urbaine entend bien mobiliser les élus du bloc local pour soumettre au Parlement un amendement introduisant les collectivités locales dans la boucle.

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