Réforme territoriale - Les intercommunalités "XXL" cherchent encore leurs marques

Une étude initiée par l'ADCF, l'ADGCF et la Caisse des Dépôts décrit l'organisation des grandes intercommunalités - celles dont la taille dépasse 50 communes. Confrontées à des contraintes nombreuses, ces intercommunalités ont su inventer des outils pour garantir proximité et cohésion. Ce nouveau modèle a toutefois encore des limites.

Les grandes communautés sont-elles en voie de banalisation avec la refonte en cours de la carte intercommunale ? Fin octobre, l'Assemblée des communautés de France (ADCF) recensait 142 projets d'EPCI à fiscalité propre de plus de 50 communes, tels que prévus par les 82 projets de carte intercommunale soumis par les préfets et analysés par l'association. Parmi ces projets de communautés, plusieurs dépassaient la barre des 100 communes, l'un d'eux en regroupant même plus de 200 (dans la Manche). Si les élus locaux valident les choix des préfets, des départements comme l'Ariège, l'Aude, la Haute-Loire, le Lot et la Manche seront couverts, au 1er janvier 2017, en totalité ou en majorité, par ces vastes communautés qui, à l'échelle nationale, n'étaient encore que 46 en 2015.
De tels changements sur la carte de l'intercommunalité ne laissent évidemment pas les élus indifférents. Ceux des territoires qui se trouvent à la lisière de ces méga-communautés s'en méfient parfois : à leurs yeux, les communautés en question, portées par des structures technocratiques, seraient inefficaces et lointaines. D'autres, cependant, voient en elles le seul moyen pour les territoires ruraux d'exister dans de grandes régions. Autant dire que les communautés "XXL" déclenchent les passions. Au-delà des fantasmes, quelle est la réalité de ces communautés ? Une étude initiée par l'Assemblée des communautés de France (ADCF), l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et la Caisse des Dépôts dresse un premier bilan mitigé.

161 conseillers autour de la table

Leur naissance, parfois au forceps, a laissé des traces ici ou là. Comme dans le cas de la communauté d'agglomération Valence-Romans Sud Rhône-Alpes, née le 1er janvier 2014 de la fusion de quatre communautés. Après seulement quelques mois, les élus ont étudié l'hypothèse de la scission du territoire en deux nouvelles communautés, autour de Valence et de Romans. Une hypothèse qui a finalement été abandonnée.
Dans tous les cas, la création d'une communauté "XXL" constitue un véritable choc culturel pour les élus concernés. Certains d'entre eux se sentent dépossédés de leurs pouvoirs et un peu perdus. Il est vrai que les conseils communautaires atteignent des effectifs pléthoriques. Lorsque le conseil de la communauté de communes de la Haute-Saintonge (131 communes de Charente-Maritime) se réunit, pas moins de 161 conseillers sont autour de la table. Un tel format pose évidemment des difficultés matérielles. Le débat démocratique n'est pas simple non plus à organiser dans de telles conditions. "Comment assurer, en pleine connaissance de cause (et de conséquences, notamment financières), un réel débat et une réelle prise de décision lors de réunions de quelques heures ?", s'interrogent les consultants du cabinet HJG-ADC, qui ont conduit l'étude. Ceux-ci montrent aussi que des solutions existent. Certaines communautés soignent particulièrement la préparation des débats en amont des séances, mettant en place des méthodes de travail adaptées.

Surcroît de travail pour les agents

Quoi qu'il en soit, les élus doivent trouver leurs marques et se familiariser avec un nouvel état d'esprit, celui du "projet intercommunal structuré". Ici ou là, certains ont du mal à s'y faire. Par ailleurs, d'autres se méfient de l'administration, craignant que celle-ci ne remette en cause leur pouvoir. Autre difficulté : élus ruraux et urbains sont obligés de cohabiter. Une gageure quand les uns redoutent d'être "dominés" par les autres.
Pour gagner la confiance des élus des 78 communes de la communauté d'agglomération du Pays de Dreux, le président, Gérard Hamel, a multiplié les gestes d'ouverture. Pour plus de transparence, une charte communautaire informelle fixe les principes de fonctionnement de la communauté d'agglomération. En outre, le président a concédé aux élus des communes rurales la prépondérance numérique au sein du conseil communautaire. Ailleurs, la décision de la nouvelle communauté de reprendre l'ensemble des compétences exercées par les communautés préexistantes (et les agents les mettant en œuvre) a facilité un climat de confiance.
Comme celles des élus, les habitudes des agents sont bouleversées. A Dreux et dans ses environs, certains agents des anciennes communautés de communes ont été conduits après la fusion de 2014 à travailler pour la première fois avec des élus. D'autres ont changé d'élu référent. Il a donc fallu "créer les conditions d'un nouveau lien de travail tout en rappelant la légitimité des maires dans leurs attentes et leur questionnement", explique Jean Jimenez, directeur général des services (DGS) de la communauté d'agglomération. Le volume de travail a aussi augmenté, certains agents "ne le supportant pas", constate le DGS.

Conseils de territoire

Le changement d'échelle a suscité dans toutes les communautés étudiées un besoin d'"ancrage territorial". Nombreuses sont celles qui ont créé une commission ou une conférence des maires. Le but étant d'"assurer du liant entre les communes et leurs élus, ne serait-ce que pour se comprendre, se connaître et aboutir à un consensus ou tout au moins une décision".
Pour conserver une indispensable proximité, la communauté d'agglomération de Carcassonne Agglo (73 communes depuis le 1er janvier 2013) a été divisée en 8 "conseils de territoire", dont le périmètre correspond à des "sous-bassins de vie". Animées par les vice-présidents, ces instances s'assurent que l'information transite bien du siège de la communauté vers le terrain et, dans le sens inverse, du terrain vers les élus.
Mais les dispositifs imaginés pour assurer proximité et cohésion ont leurs limites, conclut l'étude. Par exemple, que signifie la conférence des maires lorsque sa composition ne varie guère de celle du conseil communautaire ? Dans la boîte à outils des décideurs locaux concernés, figurent désormais aussi les communes nouvelles. Une heureuse idée, jugent les auteurs. S'il s'agit de "vraies" communes nouvelles dépassant l'effet d'aubaine, elles "faciliteront grandement" la mise en place des grandes communautés. Mais elles ne verront le jour que progressivement, tous les élus n'étant pas encore prêts à cet autre grand bouleversement de l'institution communale.

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