Environnement - Projet de loi sur la biodiversité : les premiers grands changements apportés par les sénateurs

La première lecture au Sénat du projet de loi sur la biodiversité a débuté le 19 janvier et s'est poursuivie les 20 et 21 janvier. Tour d'horizon des principales mesures et retouches apportées à ce texte intéressant sous de nombreux aspects les collectivités territoriales et les acteurs locaux.

Lors de la discussion générale du projet de loi sur la biodiversité, le 19 janvier, les sénateurs ont salué le travail d'allègement du texte effectué au préalable en commission par le rapporteur sur le fond, Jérôme Bignon, sénateur de la Somme. Le sénateur de l'Eure Hervé Maurey estime qu'il en ressort une version "plus équilibrée et plus pragmatique" que celle issue de la première lecture de l'Assemblée nationale. "Il y a eu un recentrage du texte sur ses véritables enjeux", reconnaît Jérôme Bignon.

Le pragmatisme pour fil rouge

L’article 1er du projet de loi a été adopté sans modification. Des amendements visant à l'enrichir, défendus par les sénateurs socialiste Roland Courteau (Aude) et écologiste Ronan Dantec (Loire Atlantique), ont été retirés durant cette première journée d'examen. Ils visaient à compléter le code de l’environnement sur l'enjeu de protection des sols, à reconnaître leurs fonctions écologiques et le fait qu'ils sont des "éléments constitutifs du patrimoine commun de la Nation". La ministre de l’Écologie Ségolène Royal est intervenue pour rappeler à ce sujet qu'une stratégie nationale des sols est en cours et "pourra donner lieu à des dispositions législatives". Autre amendement retiré : celui de la sénatrice de la Charente Nicole Bonnefoy, qui visait à créer des jardins de la biodiversité dans les écoles élémentaires.

Préjudice et non-régression écologique

La discussion a par ailleurs conduit à évacuer du texte toute mention au principe, jugé complexe, de non-régression écologique. "Mais pourquoi légiférer si ce n’est pour arrêter l’érosion de la biodiversité ? Ce qui exige de préserver les équilibres et des ajustements constants. Inscrire dans la loi ce principe de non-régression est donc important", a réagi le sénateur de la Moselle François Grosdidier. 
Quant à la notion de préjudice écologique, qui a refait surface dans ce projet de loi en vue de l'introduire dans le code civil – comme le proposait déjà en 2012 le sénateur de la Vendée Bruno Retailleau – elle n'a donné lieu qu'à une seule adoption d'amendement, celui du sénateur des Vosges Daniel Gremillet, qui encadre un peu plus l’appréciation du juge en la matière.

Éclairage nocturne et inventaires naturels

Les élus locaux soucieux de réduire l'éclairage nocturne (voir notre article dans l'édition du 1er septembre 2015) seront par ailleurs intéressés par l'introduction dans l'article 3 du texte, suite à deux amendements adoptés, d'"un objectif de sauvegarde de l’environnement nocturne". Les paysages nocturnes sont ainsi mieux reconnus, tout comme l'impact de la lumière artificielle sur sa faune et sa flore. Le gouvernement a appuyé cette mesure, citant "les scientifiques [qui]confirment que les activités nocturnes contribuent à fragmenter les espaces".
Le gouvernement est aussi parvenu à amender l'article 3 qui consacre la suppression des inventaires départementaux du patrimoine naturel, au profit d'inventaires désormais régionaux. Il a fait savoir que cet inventaire national du patrimoine naturel géré par le Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) monte en puissance. Et qu'il s'ouvre un peu plus, via l'open data, à d'autres contributeurs que les chercheurs, notamment aux collectivités et maîtres d’ouvrage, amenés à l'alimenter lorsqu'ils disposent de données collectées à la suite d'études d’impact.

Un mercredi sous le signe de la gouvernance

Le 20 janvier, les sénateurs ont repris la discussion à l’article 4, qui introduit les stratégies nationale et régionale pour la biodiversité. Au niveau national, la souplesse, la dimension partenariale et volontaire de cette stratégie sont maintenues : "Créer plus de contraintes peut être décourageant", a défendu Jérôme Bignon. Quant à la possibilité pour les politiques publiques de préservation de la biodiversité de bénéficier d’investissements fléchés sur le long terme – comme c'est le cas pour la programmation pluriannuelle de l’énergie ou dans le secteur militaire – elle a été retoquée comme le souhaitait le gouvernement. Le titre II du projet de loi relatif à la gouvernance de la biodiversité a suscité des débats sur le rôle et les compétences du comité national de la biodiversité, qui va remplacer l’ancien comité trame verte et bleue. L'idée de créer des instances relayant son action au niveau départemental (conseil départemental de la biodiversité), défendue par des sénateurs socialiste et écologiste, a été rejetée. Est en revanche maintenue l'idée de consulter le comité régional de la biodiversité lors de l’élaboration d'un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet).

Création de l’Agence française pour la biodiversité

C'est la mesure phare du texte. Promis par François Hollande lors de la première conférence environnementale en 2012, cet établissement public à caractère administratif qui regroupera à compter de 2016 les 1.200 agents de quatre organismes existants - Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), Atelier technique des espaces naturels (Aten), Agence des aires marines protégées et Parcs nationaux - fait l'objet du titre III du projet de loi. "Son article fondateur est au cœur de notre œuvre législative", a appuyé Ségolène Royal. Elle ajoute que cet outil unique, à peine né, "intéresse déjà plusieurs de nos voisins à l'étranger".
Il n'empêche : sur le terrain, une partie des effectifs concernés l'acceptent mal. Des personnels d'établissements publics, contractuels ou fonctionnaires détachés travaillant à l'ONCFS, l'Onema ou l'Agence des Aires Marines protégées prévoient une grève le 4 février. Une cause que des sénateurs ont déclaré soutenir. Dès la discussion générale du projet de loi, le manque de moyens de cet opérateur a d'ailleurs fait débat. La ministre a confirmé qu'il bénéficierait, en plus de son budget de 230 millions d’euros, de 60 millions d’euros au titre des investissements d’avenir. Mais pour Evelyne Didier, sénatrice de la Meurthe-et-Moselle, le compte n'y est pas : "Les premiers travaux de préfiguration chiffraient ce budget à 400 millions d’euros". Le fait que ce budget soit "en grande partie lié à celui des agences de l’eau" froisse aussi les sénateurs.

Logique de réseau

La non-intégration dans l'AFB de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) sera compensée, aux yeux du gouvernement, par la forte "logique de réseau" du futur établissement. Il tressera avec l'ONCFS des partenariats mais aussi avec l’Ifremer, le MNHN, etc. Et coopérera par le biais de conventions avec les agences de l’eau. "Je crois beaucoup à l'efficacité de ce mode de contractualisation", appuie la ministre. Un amendement du gouvernement a en ce sens été adopté, relatif aux liens qu’entretiendra l’AFB avec les collectivités régionales. L'agence n'aura pas comme l'Ademe des délégations territoriales. Mais elle pourra "mettre en place à la demande des régions des organismes de collaboration pérenne avec celles-ci". Ils prendraient la forme d'établissements publics de coopération environnementale (article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales). Quant au conseil d’administration de la future agence, il intégrera suite à un amendement du sénateur de l'Oise Alain Vasselle un collège spécifique dédié aux collectivités territoriales, "reflétant la grande diversité des territoires, y compris ultra marins". 
Les débats dans la matinée du 21 janvier ont essentiellement porté sur le titre IV concernant l'accès aux ressources génétiques et le partage équitable des avantages. Les sénateurs ont autorisé à la quasi-unanimité la France à ratifier le protocole de Nagoya qu'elle a signé en 2011 sur le partage équitable des bénéfices issus de l’exploitation des ressources naturelles.

Des parcs naturels régionaux aux espaces naturels sensibles

Le titre V sur les espaces naturels et la protection des espèces a aussi été examiné. Fruit d'un long combat, l'amendement de la sénatrice de la Seine-Saint-Denis Aline Archimbaud augmentant la taxation de l'huile de palme a été adopté. Des précisions ont été apportées en matière de concertation des partenaires lorsque sont élaborées des chartes de parcs naturels régionaux (PNR). Et de publicité dans les agglomérations situées dans le périmètre de ces parcs. Pour combler "le flou juridique qui peut conduire à l’adoption d’un règlement local de publicité mal adapté aux enjeux d’un PNR", un amendement défendu par les écologistes a été adopté. Il conditionne la possibilité d’établir ce type de règlement "à l’existence d’orientations et de mesures spécifiques à la publicité dans la charte du PNR". Enfin, le texte a aussi été amendé, "dans la perspective d'une évolution majeure du paysage institutionnel de la biodiversité", afin de consacrer le rôle et les missions de l'association Réserves naturelles de France qui regroupe 95% de celles-ci. Concernant la politique de gestion des espaces naturels sensibles (ENS) menée par la quasi-totalité des départements, l'amendement de Bruno Sido, sénateur de la Haute-Marne, visant à rendre obligatoire cette compétence ENS dans la loi, n'a pas été soutenu.

Tout n'est pas acquis

Le 21 janvier en fin d'après-midi, près de 300 amendements restaient à examiner. Et les sénateurs entamaient la lecture des articles portant sur les établissements publics territoriaux de bassin puis les réserves de biosphère, avant d'aborder un gros morceau avec les mesures foncières, celles relatives à l'urbanisme, et donc ce point de crispation qu'est la compensation écologique.

Les débats risquent d'être également tendus sur d'autres articles. Par exemple, côté paysager, sur l'article 69 qui gèle la procédure des sites inscrits aux listes départementales. "Certes il faut remettre de l'ordre dans tout cela mais de là à tout geler !", a ainsi protesté en discussion générale la sénatrice de la Marne Françoise Férat. Pour le sénateur des Alpes-Maritimes Louis Nègre, l'article 74 abrogeant le dispositif des bâches publicitaires sur les monuments historiques en travaux va aussi faire débat. "Il est en outre dommage que ce texte ne fasse qu'effleurer l'enjeu posé dans les territoires par l'action des polices de l'eau et de l'environnement", poursuit Louis Nègre. "Il faut une seule et forte police de l'environnement !", réclame le sénateur écologiste Ronan Dantec.

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