Décentralisation - Ailleurs en Europe aussi, les réformes territoriales se succèdent...

Alors que s'ouvrent ce 4 octobre au Sénat les Etats généraux de la démocratie territoriale, un éclairage sur le paysage local européen permet de prendre un peu de recul sur les enjeux de la décentralisation. Qu'il s'agisse de mettre en lumière "l'exception française"... ou de constater que la question territoriale met aujourd'hui en jeu des problématiques souvent communes un peu partout en Europe. La crise économique semble d'ailleurs jouer un rôle d'accélérateur.

En France, les régions, notamment, ourdissent depuis des mois l'acte III de la décentralisation, avides de renverser les réformes qui leur ont été défavorables en 2010. En Espagne, les Catalans sont prêts à boire la coupe jusqu'à la lie, séduits par le projet de sécession porté par le gouvernement local, qui a convoqué des élections anticipées le 25 novembre. En Grèce, une réforme de grande envergure, baptisée Kallikratis, a abouti à la disparition ou la fusion de 4.500 structures publiques locales et à la division par trois du nombre de communes. La réorganisation territoriale est "au centre de notre politique", avait dit George Papandreou, ex-premier ministre grec, au moment du lancement du projet. Elle "constitue une partie de la solution et changera la façon dont le pays se développe".

Fusion ou réduction des échelons

Ces dernières années, la gestion locale a connu des profonds remaniements un peu partout en Europe, souvent encouragés par l'effet conjugué de la crise économique et des alternances politiques. Une étude réalisée par Dexia et commentée le 28 septembre à Cadix lors des Etats généraux du Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), donne un aperçu des chantiers qui s'ouvrent.
En Grèce, le nombre de municipalités a été ramené de 1.034 à 325. En quatre ans, l'Allemagne a quant à elle perdu 7% de ses communes. D'ici à 2017, le Luxembourg, qui compte 106 communes, espère réduire leur nombre à 71. Le Danemark a déjà fait le travail et ne compte plus que 98 communes. Un même mouvement s'est enclenché en Irlande ou encore en Espagne. "A l'échelle locale, nous disposons d'un problème à cause du nombre excessif de nos municipalités. Il y en a plus de 8.000", regrette Gabriel Hurtado, directeur adjoint chargé des relations financières avec les pouvoirs locaux au ministère espagnol des finances.

Succès ténu

Que dire alors des 36.000 communes françaises ? Si toutes sont amenées à rejoindre une intercommunalité, les cas de fusion de communes restent très marginaux. La formule des communes nouvelles prévue par la loi de 2010 rencontre un "succès ténu", constatent les deux auteurs de l'étude Dexia, André Boulanger, directeur des études, et Isabelle Chatrie, chef du service des études internationales. Selon eux, seulement 13 communes nouvelles devraient voir le jour d'ici l'an prochain.
"C'est un peu l'exception française. On est hors du champ européen", relève Isabelle Chatrie. Certains pays ont trouvé un compromis en maintenant les maires des communes fusionnées. Mais "leurs compétences sont décidées par la supra-municipalité", précise-t-elle. "De plus grandes communes se sont ainsi formées, tout en gardant un échelon de proximité. Ce pourrait être une solution en France, mais aujourd'hui, ce n'est pas d'actualité".
Des réticences partagées de l'autre côté des Alpes. Mario Monti, qui s'est érigé en grand réformateur, n'a pas franchi le cap de la suppression des communes de 1.000 habitants. Un projet laissé de côté "au profit de l'intercommunalité".

Investissements des communes

"En tant de crise, l'échelon communal a un rôle essentiel", estime André Boulanger. "Dans les budgets primitifs que l'on a analysés en France, le bloc communal prévoit d'investir de manière conséquente en 2012 et beaucoup plus que les régions ou les départements".
Dans quelques pays européens, l'échelon équivalent au département est sur la sellette. L'Angleterre a ainsi supprimé ses comtés, la Belgique compte diminuer le nombre d'élus dans ses provinces et l'Italie, qui avait initialement songé à les rayer de la carte, gardera finalement 43 provinces sur 107. Sur ce terrain, la France, on le sait, ne devrait finalement pas emboîter le pas de ses homologues.
Il est en revanche un domaine où l'Hexagone est en phase avec une tendance remarquée en Espagne, en Belgique ou encore en Grande-Bretagne : le renforcement des pouvoirs des régions.
Comme leurs voisines européennes, les collectivités françaises défendent leur rôle d'investisseurs dans les territoires. Avec 46 milliards d'euros déployés en 2011, les autorités locales de l'Hexagone décrochent la pole position des investissements infranationaux, suivies par l'Allemagne et l'Italie. Un résultat un "peu biaisé", tempère Isabelle Chatrie, car les collectivités françaises n'ont pas à assumer le financement de certaines compétences assumées par leurs homologues européennes, comme la prise en charge des salaires des professeurs, les dépenses de santé, etc.

Chute des investissements

Dans les pays où la crise est la plus aiguë, le ressort financier local est littéralement ébranlé. En Espagne, les investissements locaux ont subi en 2011 une chute vertigineuse de plus de 30% par rapport à 2010, suivis de près par la Hongrie, la Grèce et le Portugal. Les collectivités françaises se maintiennent malgré tout avec une progression de l'ordre de 1%.
A court terme, la baisse brutale des dépenses "peut être salutaire, car elle permet de réduire les déficits. A long terme, c'est inquiétant, réagit Isabelle Chatrie. Un désinvestissement peut parfois coûter plus cher que les économies réalisées."
"La qualité des services publics peut être mise en cause à terme, et l'on a tendance à penser que c'est une stratégie qui ne peut pas durer trop longtemps", corrobore André Boulanger. Certains enjeux, liés à "l'environnement ou au vieillissement de la population, supposent des politiques ambitieuses qu'on ne peut pas sans cesse différer".
Un tel contexte change la donne de deux manières. Avec la généralisation des règles d'or dans l'UE, la dépense publique devient une décision mûrement réfléchie. "A l'avenir, les choix d'investissements seront plus complexes", prévient André Boulanger. Ils demanderont des évaluations ex ante beaucoup plus fines des coûts générés et de la recherche d'économies. Tout n'est plus possible."
Le deuxième défi porte sur le financement même des projets et des nouvelles compétences transférées aux collectivités, dans un contexte où les transferts des Etats diminuent (-4,9% en 2011 dans l'UE). Augmentation du prix des services publics, vente ou location de leur patrimoine immobilier, recours à l'emprunt obligataire... De nouvelles pistes doivent être explorées pour pallier la frilosité des banquiers, aggravée selon beaucoup d'observateurs par l'application anticipée des règles prudentielles de Bâle III.